建立统一的城乡用地市场的意义

贾晓敏

摘要：从我国目前的城乡建设用地市场的现状分析看，我国目前实行的是城乡分割的二元土地制度，造成了农民的土地收益的损害。所以要建立城乡统一的建设用地市场。文中通过对其他学者文章的分析，认为建立城乡统一的建设用地的动因在于对从土地中获得的利益的分配不公。通过总结，城乡建设用地的统一具有很大的意义。

关键词：我国；城乡建设用地；统一市场；意义

一、城乡建设用地市场现状

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，“城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”与此相对应，我国一直实行二元土地所有制基础之上的城乡有别的建设用地使用制度，这种使用制度的一个显著特点是，建设用地使用政策与土地所有制紧密相关。对于农村集体建设用地，由于用地者是集体本身，他们可以无偿取得集体建设用地使用权，但严格限制集体建设用地的流转。《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着农民集体所有的土地是不能直接进入建设用地市场的，当农民集体所有的土地要转化为国有建设用地时，土地必须经政府征用或征收，由原来的集体所有变成国家所有。城乡建设用地市场二元分割、地方政府垄断土地一级市场的制度安排，为城镇化建设提供了巨额资金，有效地解决地方政府财力不足的问题。《中国劳动力动态调查：2015年报告》土地出让金在全国各地方政府收入的3-5成。①上海易居房地产研究院11日发布《2015年典型城市土地成交报告》指出中国十个典型城市2015年土地出让金收入为8333亿元人民币，与2014年相比下降5.7%。据统计，土地收益已成为地方财政的一大重要来源。但是，这种土地资源配置方式主要由政府主导，政府通过对土地一级市场的垄断，直接占有了农地转用的增值收益。在这一过程中，由于对失地农民的补偿严重不足，征地已经成为引发社会矛盾的焦点，农民因土地征占问题的上访占到全部上访量的2/3，严重影响社会安定和谐。②

二、关于建立城乡统一建设用地市场的动因研究

国内的学者从不同的方面进行了研究。例如刘永湘、杨明洪在《中国农民集体所有土地发展权的压抑与抗争》从中国农民土地发展权的角度进行了研究，认为建立城乡统一的建设用地的原因始于国家对农村集体土地发展权的压抑。如：1.我国的《宪法》第十条，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。一切使用土地的组织和个人必须合理。2.1998年制定的《土地管理法》第三十六条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”；第四十三条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”上述法律中可以看到国家为了公共目的，可以征用集体用地，非公共目的，不得动用征用。现实中对土地发展权的压抑其实是国家对农村集体土地征用权的滥用，具体来说就是将将征用农村集体土地的范围由符合公共利益扩展到非公共利益，而农民对土地发展权的抗争诱发了集体建设用地流转。刘芳、钱忠好在《外部利润、同意一致性与农村集体非农建设用地使用制度创新—昆山富民合作社制度创新的理论解析》认为根据制度经济学的理论外部利润的存在会诱使当事人进行制度创新。制度创新的过程中形成不同的利益集团的一致同意的高低决定制度创新的成本的高低，一致同意高的，制度创新的成本就低，推动制度创新的快速发展。戴伟娟在《城市化进程中农村土地流转问题研究—基于制度分析的视角》认为，农村集体经济组织从农村集体用地中获得的征地补偿与政府违法转让获得的巨大利益之间的差距是农村集体土地直接入市的驱动力，由于巨大的潜在收益没有得到很好的分配使农村集体经济组织产生了改变目前农村集体不能直接入市的制度。

三、建立城乡统一用地市场的意义

（一）有利于实现城乡统筹发展

按照现行的《土地管理法》规定，我国当前的土地权属分为国有土地和农村集体土地两类。城市的土地归国家所有，在土地市场上国家可以将土地的使用权出让给用地单位和个人使用。农村集体建设用地，土地权归农民集体组织所有，而目前集体建设用地基本被排斥在土地市场之外。这种现象导致从而导致我国的土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一。要想进行城乡的统筹发展，必须改革当前的土地用地制度，建立城乡统一建设用地市场。建立城乡统一的用地市场后，有利于土地这种要素在市场中形成合理的价格。

（二）有利于很好的控制我国目前的房价，使得房地产价格趋于合理

我们都知道房子的价格很大一部分是土地的价格，当今中国房价之所以居高不下，主要的一个原因就是地价过高。根据供需理论，供给越少，需求越多，价格就越高。而目前来说我国的城市化速度很快，城市建设需求的土地会不断增加，但是土地不断减少导致地价高了，房价毫无疑问就高了。如果建立城乡统一的用地市场，将农村建设用地通过市场流转进入城市建设用地，未来建设用地的供地道路就比较广了。有利于缓减这种状况。大大缓解城市建设用地紧张的局面，进而使房地产价格逐步趋于理性。

（三）有利于保障农村集体组织中农民的合理土地收益

我国城乡建设用地的不统一，造成国有建设用地市场和集体建设用地市场无形的分离。在我国国有建设用地市场得到了很大完善。而集体建设用地不允许直接交易，必须转为国有土地才能进行转让，这样会使得地方政府为了扩大地方土地财政收入，增加自身利益，而损害了农民的利益。建立城乡统一的建设用地市场，有利于形成合理的土地价格机制，在征地补偿中，保障农民的合理收益。

注解：

①数据来源于中国劳动力动态调查：2015年报告。

②数据来源于上海易居房地产研究院发布的“2015年典型城市土地成交报告”.

参考文献：

[1]魏峰，邓义，刘孚文.城乡统一建设用地市场现状和建立[J].现代农业科技，2010（11）.

[2]姜大明.建立城乡统一的建设用地市场[J].国土资源，2013（12）.

[3]杜萌.着力建立城乡统一建设用地市场[J].农业经济，2014（04）.

[4]刘永湘，杨明洪.中国农民集体所有土地发展权的压抑与抗争[J].中国农业经济，2003（06）.

[5]戴伟娟.城市化进程中农村土地流转问题研究——基于制度分析的视角[D].上海社会科学院，2010.