新型城镇化进程中的隐性环境问题及其治理对策

邓小云

摘要：我国环境保护一直走不出“局部改善，整体恶化”的怪圈，一个深层原因是环境治理区域化、碎片化，重城市、轻农村，重显性环境问题、轻隐性环境问题。环境问题具有整体性，必须运用法治思维，将城乡建设与环境保护统一规划，对显性环境问题和隐性环境问题统筹治理。要建立健全环境标准制度、排污权交易制度、农业面源污染防治制度、农产品质量安全监管制度、合同环境服务制度，加强基层执法体系和执法能力建设。

关键词：隐性环境问题；城乡统筹；制度建设

中图分类号：X22文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）02-0079-05

一、问题的提出

城镇化是生产力发展的必然要求。任何国家要实现现代化，都要经历城镇化。美国、日本、欧盟等发达国家和地区在城镇化进程中付出了高昂的环境成本，这些国家和地区的社科理论研究者主要从法律制度和市场机制两个层面，提出了在城镇化过程中进行环境治理的多样化手段和措施。但是，综观国外应对环境问题的制度措施，其对象主要是显性环境问题，即易于识别、因果关系比较简单的环境问题，如工业排污、生活垃圾堆积、汽车尾气排放等。实际上，在全球化时代，一种新的环境问题已悄然形成，其危害在不知不觉中蔓延，大有超过显性环境问题之势。这种新的环境问题即隐性环境问题。隐性环境问题是相对于显性环境问题而言的，指隐藏在一些表面正常的环境行为背后，其风险仅凭感官难以识别，需要借助于技术、设备和科学分析才能证实的环境问题。隐性环境问题经过较长时间的积累后，才会以显性环境问题的形式表现出来，而待其显化才予以关注时，良好的生态已经无法恢复或者环境治理的成本较大。

国内理论界在环境恶化的成因探究上，一直流行着一种片面的“浅绿色”环境观，主要表现是从城市日益膨胀的人居容积率和工业污染、社会生活污染的角度，揭示环境风险的来源。学者们有的把环境问题归因为人口膨胀，有的把环境问题归因为消费无度，有的把环境问题归因为经济增长，有的把环境问题归因为技术失控。这些环境观都有一定的合理性，但都有失偏颇、不够深入。尤其是这些环境观对环境问题的揭示在一定程度上割裂了城市与农村，并且都只注意到了传统的显性环境问题，而对隐性环境问题未有体现。

改革开放30多年来，我国城镇化的快速发展为经济社会发展作出了巨大贡献，但受多方面因素影响，城镇化进程中积累了较大的环境风险，资源环境压力已成为城镇化深入、稳妥发展的瓶颈性约束。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，实现城乡经济发展与人口、资源、环境相协调。在新型城镇化进程中，随着人员、资源等要素的流动加速，产业转移、企业经营方式变革中潜藏的隐性环境问题不容忽视。相对

于显性环境问题，隐性环境问题的成因更加复杂、危害更难防治，亟须系统的制度措施予以应对。

二、隐性环境问题的特征、类型及成因

隐性环境问题有两个明显的特征：一是系统性。隐性环境问题的产生往往是多因一果、多因多果，其污染源和责任主体都是多元的，彼此相互影响、相互作用，产生单个污染源、污染主体难以导致的环境风险“溢出”效应。二是隐蔽性。隐性环境问题的风险在短期内不易察觉，其显化需要一个过程。从行为方式上看，行为主体往往借助于不同区域环境容量的差异及较大时空范围内污染追责的困难，实施从单个环节看似乎合理的环境违法行为。现实中的隐性环境问题主要有三类，即城乡污染转移①、区域生态退化②、食物链污染。

1.城乡污染转移

近年来，我国一些地方尤其是中西部地区在执行国家产业政策的过程中存在“非完全执行”的问题，即通过弱化环境效益评估来吸引城市产业和资本下乡，导致环境污染转移成为区域产业梯度转移的伴生现象。客观地讲，城市污染企业向农村转移既是外在压力所致，也有内源性动力。外在压力表现为：长期以来，我国在环境治理上存在明显的重城市、轻农村的倾向，环境执法资源过于集中在城市，城市环境管制力度明显大于农村。另外，我国尚未实行环境基准制度，现行环境标准制度允许地方政府在遵行国家环境标准的前提下制定更加严格的地方环境标准。随着环境治理效果纳入地方政府部门政绩考核体系，各地一般都出台了比较严苛的地方环境标准来规制当地建设项目的审批和运行，而建设项目往往集中在城市，这就在事实上造成了城乡环境标准的宽严失调，农村环境治理几乎处于没有标准依据的状态。内源性动力表现为：逐利是企业的本性，降低成本也是一种盈利。我国农村地区的环境容量相对盈余，农村企业的环境成本一般较低，在政府急于招商引资而承诺免予环境追责的条件下甚至为零。城市中一些企业凭人才、管理、科技等优势在市场竞争中取胜，环境成本较高的企业难以与其博弈，就迁移至成本较低的农村。这种现象如果不加控制，就会导致“劣币驱逐良币”的不良效应。

2.区域生态退化

一些地方在城镇化进程中不重视合理利用资源、优化空间布局，导致生态环境遭受不同程度的干扰和破坏，生态系统的防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性等生态服务功能明显降低，区域生态安全面临严重威胁。如京津冀地区地下水资源开采过度，资源性缺水与水质性缺水问题叠加；三江源地区林木“只伐不养”问题严重，导致森林生态系统质量低，水源涵养功能与土壤保持功能弱化；江苏、湖北、安徽、浙江等省湖泊、水库周边地区人口比较密集，农业生产和养殖业造成的面源污染问题比较突出。另外，一些地方为了发展经济而毁地填湖，或者不合理地建造大型工程如拦河筑坝，会恶化当地及流域下游地区的“微气候”。

3.食物链污染

污染源的分类方法有多种：从污染载体的角度，可分为大气污染、水污染、固体废弃物污染；从污染扩散形式的角度，可分为点源污染、线源污染、面源污染；从污染存在领域的角度，可分为工业污染、农业污染、生活污染。这些污染都有可能通过一种途径——沿食物链传递，导致对包括人在内的生物的损害。人类作为一个生态种群不断从周围环境中摄取赖以生存的空气、水等自然资源，同时离不开各种各样的食物。只要环境和食物中存在污染物，其就会以各种各样的形式沿食物链流动，期间在不同营养级的生物体内富集，最终危害处于生态金字塔顶端的人类。随着城镇化中农业规模化经营的推进，农业生产中过量施用农用化学品，粮食储存、加工过程中不当使用各种添加剂等，都会危及食品安全。endprint

三、预防和治理隐性环境问题的宏观思路

1.以法治思维促进生态文明建设

生态文明和法治文明都是人类文明的组成部分，二者相互支持、相互渗透。一个和谐、安定、健康的社会，必然是一个法治程度较高的社会。新型城镇化中要加强环境保护，就必须在生态文明建设的思维方式上作重大转变，确立以法治思维促进生态文明建设的理念。第一，要认识到生态文明与法治文明都是衡量新型城镇化建设的标尺。政府在新型城镇化建设中不仅要依法治理环境问题，还要主动营造良好的生态环境，要变被动的管制性思维为主动的建设性思维。第二，要认识到法治思维不是一种单纯的规则性思维，而是一种综合性思维方式。运用法治思维解决环境问题，不能单靠法制的力量，还要重视“软法”的功能，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在环境保护中的积极作用。第三，要认识到法治思维是一种建构性思维，其出发点和落脚点都是以人为本。环境执法部门要树立良好的生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉的观念，创新方法、拓宽渠道，保障社会公众的环境知情权、参与权、表达权和监督权，充分调动全社会推进生态文明建设的积极性。

2.以统筹理念推动生态文明建设

我国环境保护一直走不出“局部治理，整体恶化”的怪圈，一个深层原因是环境治理区域化、碎片化，重城市、轻农村，重显性环境问题、轻隐性环境问题。从美国的经验、教训来看，城镇化过程中要防止城乡环境差距拉大，要保证农民的幸福感、安全感增强；如果隐性环境问题得不到解决，则即使生态环境局部改良、暂时优化，从长远、整体来看仍有环境风险蓄势待发。因此，我国生态文明建设中要防范环境风险在城乡之间或不同载体之间转移、扩散。尤其是对于欠发达地区而言，要避免污染企业离城下乡，导致整个地区的环保水平下降。环境问题具有整体性。地方政府在建设新型城镇化的过程中，要注重本地实际情况，科学引进项目和进行大型工程建设，将城乡建设与环境保护统筹推进，对显性环境问题与隐性环境问题统筹治理。

3.以科学规划引领生态文明建设

我国《环境保护法》第13条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环保规划的要求，编制本行政区域的环保规划；环保规划应当与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。这里有两个问题：一是何谓会同；二是不同规划谁衔接谁。会同意味着主导，环保部门会同有关部门的规定，表明环保部门在环保规划编制中起主导作用，其他部门起补充、配合作用。但该法条接下来的规定，使得在实际编制环保规划的过程中，环保部门不得不与有关部门充分协调，以求最大程度的衔接。根据国家“十二五”规划，主体功能区规划是最上位的规划，环保规划与之相衔接，其实就是服从。而环保规划与土地利用总体规划和城乡规划相衔接，目前缺乏明确的指导性规定，面临的困难较多。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。据此，地方政府可以结合实际情况，实行经济社会发展规划、土地利用规划、环保规划、主体功能区规划、基础设施建设规划、城市规划“六规合一”，统一规划的名称、标准、期限、审批机关和程序等，实现规划“一张图”。这样在宏观上有利于充分利用空间资源和大数据时代的信息优势，确保规划的系统性、整体性、协同性，使区域发展的各领域、各环节相互衔接、协调；在微观上有助于保证环保规划发挥应有的作用，优化环保部门的履职效果。

四、破解新型城镇化中隐性环境问题的具体制度

环境问题的显化至少需要三个条件：有科学权威的证实；受到社会公众关注；应对该环境问题的行动获得制度化支持。基于此，要使隐性环境问题引起重视、得到解决，就必须建立健全下列制度。

1.建立环境标准制度

环境标准是环境执法的重要依据和环境司法的证据基础，我国环境标准在实际执行中尚缺乏相应的制度保障。鉴于此，要从三个方面着手建立环境标准制度。第一，完善环境标准体系。我国现有环境标准按用途分为环境质量标准、污染物排放标准、环境基础标准等，其中环境质量标准仅涵盖了大气、水和固体废弃物，缺乏对土壤环境质量的要求。建议尽快出台土壤污染防治法，其中规定国家环保部门制定统一、严格的土壤环境质量标准，尤其是明确农用地中重金属及其他污染物的含量限值。第二，完善地方环境质量标准。现实中，一些地方已经将污染物总量纳入了环境质量标准予以控制，但仅有总量控制是远远不够的，浓度控制更加重要。如对于农业面源污染防治，由于农业的季节性较强，全年的农用化学品施用量要求较之农作物生长高峰期的施用量要求，后者的效果明显更优。因此，建议地方环境质量标准中纳入严格的环境容量要求，加强对污染物浓度的控制。第三，构建环境基准体系。我国现行环境标准中有很多不具有可操作性，如环保部2013年修改的《一般工业固体废物贮存、处置场污染控制标准》《危险废物贮存污染控制标准》和《危险废物填埋污染控制标准》，仅笼统地规定废物贮存、处置要综合评价与周围环境和人体健康的关系，而没有明确具体的评价标准。这种现象与我国缺乏环境基准体系有很大关系。我国《环境保护法》第15条规定，国家鼓励开展环境基准研究。据此，建议国务院出台规范性文件，支持各级各类研究机构加强环境基准基础理论研究，探讨如何将环境基准有效纳入环境标准体系和环境管理工作。

2.建立排污权交易制度

排污权交易是我国环境政策上的一个突破，能有效缓解城乡统筹发展中的环境容量压力。国务院办公厅2014年发布的《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出了河北、天津、内蒙古等11个试点省（市、区）到2017年基本建立排污权有偿使用和交易制度的目标，要求其他地方参照本意见开展试点工作。据此，各地可以在实施污染物排放总量控制的前提下，明确企业的排污权（允许排放的污染物种类和数量），支持和指导企业通过淘汰落后产能、清洁生产、技术改造升级等减少污染物排放，形成“富余”排污权，允许该权利作为一种商品买进和卖出。各地要积极探索排污权储备和抵押融资，鼓励社会资本参与污染物减排和排污权交易。我国目前尚无法律、法规对排污权交易作出专门规定，实践中一些地方政府根据当地情况制定了立法层级较低的规范性文件。从全国来看，排污权交易如果没有统一的规则，就不能产生地区之间的交易，导致市场不够活跃。并且，我国现有排污权指标是按照行政区划分配的，由于各地发展不均衡，地方政府未必愿意出售排污权指标。鉴于此，我国有必要在环境保护基本法以及有关大气、水、固体废弃物污染防治的单行法中，明确规定排污权交易的基本规则，要求地方政府进行跨区域环保合作，推进排污权交易在区域间顺畅发展。endprint

3.完善农业面源污染防治制度

农业面源污染的显著特征是污染物大面积、分散地随机产生，鉴于此，这类污染的防治应以源头预防为重心、以流域为尺度进行。从源头预防的角度看，征收化肥税、农药税是有效的限制性手段，实施农业绿色补贴是有效的激励性手段。我国可在《清洁生产促进法》中构建农业环境税收制度和农业环境补贴制度。化肥、农药只有在施用时，其潜在的污染性才变为现实，因而化肥税、农药税的课税环节应选择在零售环节，即税赋包含在化肥、农药的零售价格中，以引导和支持生态农业发展。我国目前施用量最大的化肥是氮肥和磷肥，从成本—效益角度分析，目前只宜对氮肥和磷肥征税。农业环境补贴的形式包括政策扶持、货币补偿、项目贷款、技术支持等，补贴额度应当与农业生产经营主体对环境保护的投入正相关，以促使其在利益驱动下自觉清洁生产、保护生态。从流域治理的角度看，农业面源污染防治应当兼顾水量和水质管理、地表水和地下水保护。我国可以借鉴美国《清洁水法》中的最大日负荷量制度，将农业面源污染纳入《水污染防治法》中的重点水污染物总量控制制度予以规制。在考核地方政府环境保护任务完成情况时，要结合流域汇水区在丰水期的水质变化情况，来判断农业面源污染是否得到持续治理。

4.完善农产品质量安全监管制度

国际经验表明，当城乡居民恩格尔系数（食品支出总额占个人消费支出总额的比重）小于40%时，社会对农产品质量安全的要求更高。我国自2012年以来连续三年城乡居民恩格尔系数小于40%③，表明加强农产品质量安全管理已刻不容缓。为此，要从五个方面完善农产品质量安全监管制度。第一，做好顶层设计。各地要制定、实施农产品质量安全提升计划，将之纳入地方环境保护“十三五”规划。第二，加强农业标准化管理。各地要严格执行我国《食品安全法》第35条和第42条、《农产品质量安全法》第8条以及农业部发布的《农产品产地安全管理办法》《绿色食品标志管理办法》，加快制定保障农产品质量安全的强制性技术规范，并对规范的实施情况进行跟踪监督，防范农产品产地环境污染和储存、流通、销售环节的污染。第三，健全基层工作体系。各地在机构改革中，要进一步完善农产品质量安全监管、检测和执法体系。县级政府要设立专门的监管机构，加强对监管工作的人力、财力和技术支撑能力支持；要补充乡镇技术人员，推进乡镇监管服务站的标准化、专业化建设；以政府购买服务的方式，加强村组协管员力量配备。第四，探索建立农产品质量安全黑名单制度。各地要督促农业生产经营者建立生产档案和进销货台账，依托网络平台加强农业诚信体系建设，将农业生产经营主体的行政许可、监测检查、行政处罚、责任追究等方面信用信息建档入库，将失信行为与项目审批和资金奖励挂钩。第五，严格农产品市场准入。各地要推行农产品包装标识上市，设立品牌产品销售专柜；食药监部门要监督市场开办者和经营者承担入市管理、质量检测、信息公示、不合格产品退市等责任，尤其是要监督网络食品交易第三方平台提供者对入网销售的食用农产品质量安全承担管理责任。

5.建立合同环境服务制度

政府部门以法治思维解决环境问题时，其与污染企业之间是一种对立性合作关系，一方面要监督污染企业主动治污，另一方面要引导社会力量积极参与治污。我国农村地区的环境执法力量不足，基层政府的环境行政资源十分有限，鉴于此，可以试行合同环境服务。合同环境服务的优势在于：将分散在各企业的治污工作由第三方负责运营，实现治污成本降低、效率提高；同时，治污责任向第三方转移和集中，对监管部门而言，减少了监管对象，降低了执法成本。合同环境服务可以采取三种形式，即政府与企业共同出资、政府授权社会资本单独出资并拥有项目所有权、政府授权社会资本单独出资但不拥有项目所有权。具体操作方法是：以达到约定的环境目标为标的，乙方（受托方）向甲方（委托方）提供解决环境问题的方案；只有取得了既定的环境效果，甲方才付费给乙方。容易出现的问题是，排污方与治污方互相推诿环境责任，或者互相勾结、恶意串通，实施提供虚假环评材料、伪造或者篡改监测数据等违法行为。对此，政府部门可以要求危险物质作业企业设立“危险物质信托基金”，在找不到污染责任人或确定污染责任耗时过长的情况下，通过信托基金支付污染物处置补偿费用；出现环境污染损害时，任何对污染企业控股或参股的组织和个人以及治污方都要承担连带责任。自2015年5月国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》以来，各地积极在环保行业中推行合同环境服务。建议在经过一段时间的试点后，国家环保部门适时将实践经验予以调查、总结，推动我国环境保护法中构建完整的合同环境服务制度，规范和保障相关实践发展。

注释

①污染转移包括跨国转移及国内转移，由于本文的论域是新型城镇化建设，所以这里仅讨论国内的城乡污染转移。

②区域生态退化有其自然原因，这里仅分析主要由人类活动导致的区域生态退化问题。

③数据参见国家统计局2012—2014年发布的《中国统计年鉴》。

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责任编辑：文刀

Abstract：Chinese environment protection cannot walked out of the circle of local improvement but overall deterioration. The underlying causes are that our environmental governance is regional and fragmental； the environmental protection measures focus on city but ignore countryside， focus on the dominant environmental problems but ignore the recessive one. Environmental problems have the characteristics of wholeness； we should use the rule of law thoughts to develop a unified planning of rural-urban construction and environment protection， governance the recessive environmental problems and the dominant environmental problems as a whole. We should establish and perfect the environmental standard systems， the emissions trading system， the agricultural non-point source pollution′s prevention and control system， the agricultural products′ quality and safety supervision system， and the environmental services contract system. Meanwhile， we should strengthen the construction of the basic law enforcement system and its ability.

Key words：the recessive environmental problems； urban and rural integration； system constructionendprint