皖江城市带城镇化进程中的财税制度取向研究

2016-03-28曹佳蕾汪娅娅

池州学院学报 2016年5期

关键词：皖江财税城镇化

刘珺，曹佳蕾，汪娅娅

（铜陵学院财税与公共管理学院，安徽铜陵244000）

皖江城市带城镇化进程中的财税制度取向研究

刘珺，曹佳蕾，汪娅娅

（铜陵学院财税与公共管理学院，安徽铜陵244000）

财税制度与政策作为政府调控职能发挥的工具和手段，应在城镇化进程中发挥其主动适应性和引领、驱动作用。文章立足安徽省省情及皖江城市带承接产业转移背景，兼顾区域协调、城乡统筹、产城融合、绿色低碳以及文化传承与创新等多元目标，探讨该地区与城镇化发展相匹配的财税制度取向、政策着力点及具体实施路径，以此为皖江城市带城镇化建设提供借鉴。

皖江城市带；城镇化；财税制度与政策

1　皖江城市带城镇化现状及存在的问题

1.1现状分析

城镇化是转变发展方式、扩大国内需求的战略重点，也是推动区域协调发展的动力源。步入“十三五”，中国城镇化已进入质量与速度并重发展的新阶段。皖江城市带作为国家重点开发区域，同时位处“一带一路”和长江经济带重要节点，在区位、交通、资源、产业、市场、科教等方面后发优势突出。作为我省首个国家战略层面的区域性规划，皖江城市带被定位为“合作发展的先行区、科学发展的试验区、中部地区崛起的重要增长极、全国重要的先进制造业和现代服务业基地”①，具备大规模集聚经济和人口的潜力，在国家主体功能战略布局中，也是未来城镇建设的重点区域之一。在安徽省全面参与长江经济带建设的大背景下，皖江地区应进一步优化沿江产业和城镇布局，推动沿江城市跨江合作和联动发展，建立和完善跨区域城市发展协调机制，在更广范围、更高层次深化长三角区域合作，“将皖江城市带打造成长江流域乃至全国具有较大影响力的城市群品牌”②，努力成为长江经济带重要的战略支撑。

然而，城镇化是经济结构与社会结构相互叠加的复合转型，是一个经济、社会、文化、生态诸方面全面转变的动态过程。城镇化不仅意味着城镇空间的外延拓展，更标识着民生改善及居民幸福指数的提高，要求以人为本，实现人口、经济、社会、资源、环境等诸多要素的均衡与协调。因此，加强承接产业转移的外部动力，提高内生发展的持续动力，坚持区域协调、城乡统筹、产城融合、绿色低碳以及文化的传承与创新等多元目标，促进皖江城市带城镇化健康可持续发展已成安徽省“十三五”时期的重要建设内容。

1.2存在的问题

（1）城镇化水平差异较大，区域内部协作机制尚未真正建立。城镇化是生产要素在区域空间合理集聚的过程，区域协调发展乃城镇化建设应有之义。然而，依附于行政区划背后的地方保护壁垒是制约区域协调发展的最大滞碍。目前，皖江城市间相互联系薄弱，政府间各种旨在促进协调发展的“协议”缺乏刚性约束，存在较大随意性。跨市域的基础设施、生态治理和公共服务共建共享模式尚未形成，协同的产业、财税、投融资等政策体系尚未建立；中心城市产业辐射带动能力不强，特别是省会城市和区域次中心城市在皖江城市带的战略地位和辐射效应不够明显，更是没有形成多个内生性强劲的地区发展增长极。

（2）城乡基础设施和基本公共服务配置不均衡，农民工市民化难题亟待破解。皖江城市带城镇化进程中，户籍制度城乡分割、医疗教育等基本公共服务供给不均衡、农民工身份认同困难等一系列问题依然存在，公共服务供给及城市治理能力均无法应对农民工市民化的现实需要。

（3）产城融合发展动力不足，城市间的经济互补性和产业融合度有待进一步提升。产业发展与城镇化建设互为基础、相互促进。然而，皖江城市带产业与城镇相互支撑、人口与经济协调发展的格局尚未形成，主导产业间的协作与融合程度低，区域产业特色和优势不明显。应在高端承接长三角地区产业转移基础上，引导生产要素合理流动与优化配置，释放产业集聚效能，推动产业结构转型升级，形成以产兴城，以城促产的良性互动局面。

（4）城镇化发展方式粗放，发展的可持续性堪忧。资源和环境条件是城镇发展的刚性约束。目前，皖江城市带资源节约集约水平较低，资源环境约束趋紧，人口分布与区域资源环境承载力不相适应，亟待坚持绿色发展理念，推进节能减排，大力发展生态产业、循环产业、低碳产业，倡导绿色生活方式，走资源节约、环境友好以及布局适中、紧凑发展的城镇化道路。

（5）地方传统文化资源的挖掘、保护及利用不足，皖江城镇风貌及特色有待进一步彰显。城镇化不仅要保山、保水、保自然，更需要保人文、保历史。独特的地域文化是一座城市的灵魂，也是城市软实力的核心所在。遗憾的是，在皖江城市带城镇化进程中，很多地方只注重基础设施和经济建设，忽视了对当地自然遗产和历史文化资源的传承、保护、挖掘和利用，徽风皖韵的独有魅力被淡化，城镇的历史延续和现代发展有待进一步弥合。

2　皖江城市带城镇化进程中的政府职能定位及财政挑战

2.1城镇化进程中的政府职能定位

弗里德曼认为，任何区域系统都是由经济发达的核心地区和经济相对落后的外围地区组成。一旦某个地区的空间聚集形成优势，就会凭借其大大高于周边地区的竞争优势形成经济核心区域。相对于核心区域，边缘区域的被动与依附地位则会不断被强化。而政府干预和区际人口的合理流动，会促进区域核心与边缘的界限逐渐消失。

城镇化就是这样一个生产要素在区域空间流动和聚集的过程。我们认为，城镇化从根本上离不开市场配置资源的决定性作用。在生产要素流动、公共服务供给、城镇建设投资、产业发展与升级等城镇化建设的诸多领域，需要采用、借助市场机制和市场运作形式，让多种社会力量参与其中，这样有利于提高城镇化建设的质量和效率。但面对城镇化进程中日益复杂的矛盾和利益冲突，特别是在公共品供给及存在明显的负的外部性领域，市场难以承担全部的重任。城镇化过程中的诸多现实问题亦宥于土地、户籍、行政管理、财税等一系列的制度缺失或滞碍。特别是在区域层面，由于政府是区域城市间协调发展的发动者和助推者，除非政府之间达成共识，依靠一致性的政策资源和法律制度去推进，在政府之外不可能有足够的力量和制度渠道来实现各城市自主发展向区域一体化的制度变迁③，政府主导型特征尤为明显。

因此，笔者认为，皖江城市带作为一个被域内外广泛认同的区域联合体，其城镇化的整体推进需要有一致的目标原则及定位，更要有协同的制度安排和政策创新。在充分尊重和发挥市场机制作用的同时，须借助政府的主导与助推力量破解基于行政区划引致的行政壁垒和利益分割问题，为皖江城市带城镇化发展营造良好的外部环境。

2.2皖江城市带城镇化面临的财政挑战

城镇化既为区域经济增长和产业转型升级注入了强劲动力，也带来了若干挑战。基于课题组的专业宥限，本文主要探讨这些挑战在财政领域的集中体现。

（1）财力挑战。首先，城镇化发展要求加大城乡基础设施及保障性住房建设，这需要较大的财力投入；其次，城镇化需要将养老、医疗、教育等基本公共服务覆盖到所在城市居住的全部人口，实现基本公共服务均等化目标，这也离不开较多的财力支持；再次，城镇化发展客观上要求进一步消除现有的制度差异，统一城乡二元的社会保障体系，同样需要大量的财力支持。此外，基于地方财力的有限性，城镇化离不开地方政府的债务融资，债务风险的防范与控制成为城镇化对财政体制的又一严峻挑战。从皖江城市来看，目前地方政府特别是县级政府多数财力捉襟见肘，仅能维持正常运转，难以安排足够资金投入城镇化建设，财政压力不容小觑。

（2）体制挑战。在城镇化进程中，城镇建设、人员流动及公共产品和服务的供给结构变化必然带来各级政府原有事权责任的变化和调整；此外，伴随城镇化的推进，不仅出现了“劳动人口进城、抚养人口留在乡村”这种辖区人口结构的变化，也出现了流动人口对公共服务的双重需求：即在农村和城镇皆有需求。如何调整各级政府的事权责任，构建使之财力与事权动态匹配的财政体制，这是财政面临的又一挑战。

（3）政策挑战。财税政策作为政府发挥职能作用的重要杠杆和手段，天然具有矫正资源配置、促进社会经济稳定与发展的功能，税收、转移支付、公共投资及公债等政策工具亦是激励和引导城乡空间结构优化及社会经济发展的重要因素。然而现有政策体系零散、不系统，缺乏针对性；跨区域的基础设施、生态治理和公共服务共建共享模式尚未形成，协同的产业、财税、投融资等政策体系尚未建立，难以形成政策合力。财税杠杆如何发挥其引领、驱动作用，形成科学、有效、协同的政策支持体系，着力破解城镇化进程中的诸多矛盾和问题，是为又一挑战。

3　促进皖江城市带城镇化科学发展的财税制度取向及政策体系构建

基于皖江城市带城镇化发展定位，应顺应公共财政的改革方向，充分发挥财政资金杠杆作用及财政政策导向功能。宏观层面，完善适应城镇化发展的公共财政制度，提高基本公共服务均等化建设的能力和水平，打破“一亩三分地”的思维定式，推动各地财税政策协同；微观层面，以人口、产业、环境、文化为政策着力点，致力于皖江城市带城乡统筹、产城融合、绿色低碳及文化软实力提升等多元城镇化目标的实现。二者形成合力，为皖江城市带城镇化发展提供坚实的财力保障和政策支撑。具体建议如下：

3.1宏观层面：理顺分配关系，完善财政体制，构建多元化融资体系，为皖江城市带城镇化建设提供坚实的财力保障。

(1)明确各级政府的事权和支出责任，完善转移支付机制，切实保障流动人口合法权益。我国目前的财政体制无论是事权划分还是转移支付引致的财力再分配，都是以辖区户籍人口为基础的。城镇化过程中产生的大量流动人口的公共服务事权界定不清，财力分配不能随着人口流动而流动，也促使地方政府主动选择户籍工具维护自身财政利益。建议在充分考虑地区自然条件、经济发展水平等因素的基础上，按照常住人口规模安排财政转移支付，实现城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口落户数量挂钩，财政转移支付与农业转移人口市民化数量挂钩，形成激励吸纳外来人口、扩大就业的长效机制，切实保障流动人口的合法权益。

(2)安排城镇化建设专项资金，完善地方税体系，提高地市与县乡财政保障能力。以国家级承接产业转移示范区、“一带一路”及长江经济带建设为契机，积极争取国家在财税、土地、投融资、项目审批等方面支持皖江城市带城镇化推进，扩大“先行先试”权；将土地出让收入纳入公共财政管理，合理确定其在不同主体间的分配比例，允许地方政府每年从土地出让金中提取一定比例，专项用于城镇化建设；将城市维护建设税、市政公用设施配套费等收入全部用于城乡基础设施的建设与维护，不得截留挪用；加强财政专项资金绩效管理，注重提高资金使用效益。在理顺政府间事权与支出责任的基础上，通过改革房产税、消费税、资源税，整合土地使用税、土地增值税、城市维护建设税，开征环境保护税等，合理设置地方主体税种，构建确保地方财政收入来源稳定。

(3)调整、优化财政支出结构，加大城乡基础设施建设力度。皖江城市带应进一步加大城乡基础设施建设力度，将更多资金投入城市公益性配套设施和用于农村生活环境综合整治；优先支持城市保障性住房和新型农村社区等项目建设，改善城乡居民人居环境；鼓励跨行政区划共同建设工业集中区、开发区，推进跨区域的城乡基础设施共建共享。

(4)创新城镇建设资金筹措机制及运行方式，构建多元化融资体系。遵循政府引导、市场主导思路，拓展多元化的地方城镇建设融资渠道。如采取财政奖励、运营补贴、投资补贴、融资费用补贴等方式，推动在基础设施、公共服务领域广泛采用政府和社会资本合作模式（PPP）；吸引民间资本和外资参与投资建设现代交通、通讯、城市水电气、污水处理等准公益性项目建设，解决城镇化建设中的资金短缺问题等。

3.2微观层面：以人口、产业、环境、文化等要素为着力点，构建多位一体的财税政策支持体系，为皖江城市带城镇化发展提供有效的政策支撑。

（1）实施有利于城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化目标的财税政策，促进皖江城市带城乡统筹发展城镇化非完全“城市化”，城乡统筹发展乃新型城镇化应有之义。皖江城市带在有序推进农业人口市民化的同时，亦要以城乡基础设施一体化和公共服务均等化为着力点，推进城镇基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村倾斜、现代文明向农村辐射，形成以城带乡、城乡互动的新局面。

1）加大对农村基础设施及环境整治的投入。把皖江地区财政支持建设的基础设施项目重点放在农村，同时建好、管好、用好农村基础设施，逐步将农村公路养护资金及农村环境整治支出纳入地方财政预算，中央财政给予差异化奖补，并由政策性金融机构提供长期低息贷款。

2）助力皖江地区农村产业发展。发挥财政资金引导作用，统筹运用各类财税政策工具，鼓励金融资本、工商资本更多投向农业农村；采取以奖代补、先建后补、财政贴息、设立产业投资基金等方式大力扶持休闲农业、生态农业与乡村旅游业发展，培育新型农业经营主体，打造农业产业化龙头企业；着力改善休闲旅游重点村进村道路、宽带、停车场、厕所、垃圾污水处理等基础服务设施；加强农产品流通设施和市场改善，推进农业物联网建设和农村电子商务发展；针对安徽省农村劳动力文化程度、技术水平整体较低的状况，皖江城市还应加强农村劳动力的职业技能培训，提高其在非农产业就业的能力。

3）力促皖江地区城乡基本公共服务均等化。逐步解决城乡社会保障制度碎片化问题，推动皖江城市带城乡医疗、养老保险制度并轨，统一城乡居民最低生活保障、医疗救助制度；实现城乡义务教育、基本医疗和公共卫生、环境保护、公共文化、就业服务等基本公共服务城乡全覆盖。

4）有序推进皖江城市带农业转移人口市民化进程。以提高户籍人口城镇化率为抓手，引导皖江地区限制开发区及生态保护区人口向重点开发区迁移，鼓励和促进有能力在城镇生活、就业的农业转移人口逐步实现市民化，享有与城镇居民同等权利和义务，实现城镇常住人口基本公共服务全覆盖；鼓励进城农民工在当地购房。支持商业银行对进城农民购买住房开展贷款业务，对自愿退宅进城农民购买普通商品住房，当地政府可给予一次性购房奖励或其他补助，并减免一定比例的营业税和契税。

（2）实施因地制宜的产业扶持财税政策，提升皖江城市带产业支撑能力，促进产城融合发展

在大规模承接产业转移、全面参与长三角区域分工合作背景下，皖江城市带应以产业发展与城镇化建设相互促进为目标，注重发挥皖江城市的各自优势，增强其经济互补性和产业融合度，特别是注重皖江城市主导产业间的协作与融合，突出对特色产业、新兴产业及中小城镇的产业扶持，整体提升皖江城市带产业竞争力，形成以产带城、以城促产的良性发展局面。具体建议有:

1）在皖江地区大中小城市(镇)协调发展的目标指引下，加大财政补助和贴息力度，有序引导大城市部分产业向中小城市(镇)转移，强化中小城镇的产业支撑。

2）设立皖江城市带投资引导基金，以项目助推城镇化产业规划实施。对符合城镇体系产业布局和符合城镇定位的重大产业项目，将获得项目的优先审批权和资金支持；将支持企业发展的财政专项资金优先安排在产业集中区，促进产业集聚区效能释放。

3）因地制宜发展特色产业，打造皖江城市带特色产业集群，形成资源共享、分工有序、优势互补、联动发展的产业发展格局。

4）借助财税政策大力扶持战略性新兴产业及高新技术产业落户，推动传统产业新兴化、新兴产业规模化。

5）大力发展现代服务业，促进第二产业和第三产业的融合发展，实现产业结构转型升级并满足城乡居民日益增长的多样化需求。

6）针对安徽省农村人口规模较大、城镇化率整体偏低这一省情，皖江城市带还应适当发展劳动密集型产业，引导农村剩余劳动力向城镇及第二、三产业转移。

（3）实施有利于资源节约、环境友好的财税政策，促进皖江城市带城镇化可持续发展

皖江城市带应坚持绿色低碳的发展理念，致力区域社会经济发展和生态环境和谐统一，走资源节约、环境友好的可持续城镇化道路。

1）在安徽省主体功能区规划基础上，借助财税手段对皖江城市带不同区域的主体功能加以引导，形成合理的城镇化空间格局。如综合运用转移支付、税收等手段，鼓励经济产业和人口在资源环境承载能力较强的重点开发区域集聚，适当限制资源环境承载能力较弱地区的产业集聚和人口集中，促使皖江地区在自身环境容量和资源承载能力范围内发展城镇化，打造人与自然和谐共生的新型城镇。

2）完善转移支付力度，使特定区域在生态维护和耕地保护等领域发挥作用的同时，享有公平的发展权。构建以纵向补偿为主、横向补偿为辅的针对限制开发区和禁止开发区的生态性转移支付制度及相应的绩效评价制度，强化激励性补偿；在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，实现区际生态成本的合理分担。

3）严格执行产业准入标准，重点生态功能区实行产业准入负面清单；支持循环经济园区和低碳园区试点建设，实施长江防护林等节能环保和生态建设重点工程；通过“以奖代补、先建后补”等财政激励手段，调动企业加强节能减排和技术创新的积极性。在城镇化进程中，通过系列措施把皖江城市带建成安徽省资源节约、环境友好型社会的先行区。

（4）实施有利于区域文化软实力提升的财税政策，促进皖江城市带城镇化进程中的人文环境改善及文化特色彰显

文化软实力是区域竞争力的重要组成部分。特别是地方传统文化遗产，就如同不可再生资源，一旦破坏就难以还原或复制。皖江地区拥有着广博的传统文化资源和厚重的历史文化积淀，城镇化进程中尤其要注重文化的保护、传承和利用:在城镇规划建设上体现地域文化特色，彰显徽风皖韵的文化内核；在经济发展的同时注重提升城乡文化品味，凝练特色鲜明的城市精神，将皖江城市打造成具有文化竞争力的宜居之所，推动城镇化建设向更高层次、更优品质的方向发展。

1）促进城乡基本公共文化服务均等化。基本公共文化服务供给均等是满足城乡居民平等享受文化权益的重要保证。皖江城市带基本公共文化服务均等化的整体水平偏低，地方政府资源投入不足，各市间区域差距显著。基于此，一方面宜提高城乡公共文化设施的财政投入，加强对现有图书馆、博物馆、美术馆、文化馆等公共文化设施的建设与维护，改善城乡文化环境，优化公共文化服务的结构与布局，借助政府购买公共文化服务（如购买文化产品、组织电影放映、剧团下乡等）力促城乡基本公共文化服务均等化；另一方面引入社会资本投资公共文化事业，鼓励企业、非营利组织及个人兴办或捐助公共文化事业，形成公共文化服务多元主体的供给模式，提高公共文化服务的质量和效率。

2）实现区域优质文化资源的共建共享。挖掘与整合皖江地区现有文化资源，打破文化资源开发与管理的地区分割现状。合肥市作为全省经济文化中心及区域核心城市，应发挥其在文化领域的辐射带动作用，同时推动皖江各城市的区域文化合作交流，实现优质文化资源的共建共享。

3）注重对地方非物质文化遗产项目的传承与保护。皖江地区非物质文化遗产种类繁多，形式多样。其中传统技艺类非物质文化遗产项目大多具有经营性特点，同时又面临着利润低、税负重、信贷难等困难，需要给予税收、融资等方面的扶持。建议针对非物质文化遗产生产性项目制定相应的增值税和营业税减免政策，放宽非物质文化遗产生产性项目及传承人的信贷质押条件，简化融资审批手续，以推动此类项目的传承与发展。

4）扶持地方文化产业发展。文化产业发展不仅关乎地方文化软实力的打造，也是新的经济增长点所在。近年来，文化产业政策利好频出，相关政策优惠有：对经营性文化事业单位转制为企业，给予转制企业相应的所得税、增值税及房产税等减免优惠（财税[2014]84号和85号）；对提供产业技术支撑的文化企业，按规定被认定为高新技术企业的，减按15%的税率征收企业所得税；对承担国家鼓励的文化产业项目所需进口国内不能生产的自用设备及备件、配套件，免征进口关税；文化企业开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发费用，在计算应纳税所得额时允许按规定进行加计扣除；支持文化产品和服务出口的税收政策等。税收优惠已经成为助力文化产业发展的“加速引擎”。皖江各地应确保相关政策的宣传及落实到位，以文化产业发展提升区域文化竞争力。

注释：

①《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。

②《安徽省“十二五”城镇化发展规划》。

[1]李程骅.科学发展观指导下的新型城镇化战略[J].求是, 2012(14):35-37.

[2]刘尚希.我国城镇化对财政体制的“五大挑战”及对策思路[J].地方财政研究,2012(4):4-10.

[3]李强,陈宇琳.中国城镇化“推进模式”研究[J].中国社会科学,2012(7):82-100.

[4]杨晓妹，何辉.产城互动融合发展的财税政策取向[J].税务研究,2013(9):35-39.

[5]皖江经济发展研究报告——新型城镇化专题[M].北京：经济科学出版社，2014.

[6]甘行琼，刘大帅.论户籍制度、公共服务均等化与财政体制改革[J].财政研究,2015(3):91-96.

[7]曹佳蕾,刘珺.基本公共文化服务均等化评价指标体系构建与实证研究——以皖江城市带为例[J].池州学院学报,2015(4):44-47.

[责任编辑：雷红霞]

10.13420/j.cnki.jczu.2016.05.013