新疆社区危机管理的现状、问题及对策研究——以乌鲁木齐市为例

石枚鑫

（新疆师范大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐830017）

新疆社区危机管理的现状、问题及对策研究
——以乌鲁木齐市为例

石枚鑫

（新疆师范大学政治与公共管理学院，新疆 乌鲁木齐830017）

公共危机事件频发给社会治理带来了新的挑战，社区作为危机事件发生的第一现场，是城市危机管理的重要参与主体。新疆由于特殊的区情，存在更多潜在的社会风险，对此，新疆的社区在实践过程中逐步形成一系列有效的工作机制和具体措施。进一步提升新疆社区的危机治理能力对新疆的和谐稳定以及我国城市社会治理发展具有重要意义。

社区；危机管理；应急管理

0 引言

十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，城市社区建设作为国家基层建设的基础，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。城市社区作为城市发展的基本单元，具有人口密度高、应急关联度强、应急协调面广等特点，是城市危机管理的重要操作平台，也是危机管理体系中的基石，在危机管理中发挥着关键性的作用。

社区作为开展社会治理的基层组织，是政府应对公共危机的主要渠道，建立有效的城市社区危机管理模式是提升民族聚居地区政府治理能力和建立“服务型”政府的有效举措。新疆由于其特殊的地理位置和多民族聚居的社会现状，与内地社区相比，面临更多潜在的社会风险。尤其是近期一系列突发事件的发生，更是令新疆问题再一次成为全国关注的焦点。如何提升新疆社区危机应对能力，对于新疆的发展和长治久安至关重要。

1 乌鲁木齐市社区危机管理的现状

1.1 社区概况

新疆乌鲁木齐市辖七区一县，由天山区、沙依巴克区、新市区、水磨沟区、头屯河区、达坂城区、米东区和乌鲁木齐县共同构成。乌鲁木齐市常住人口约为311万人，其中汉族人口2 331 654人，占总人口的74.91%，各少数民族人口780 905人，占总人口的25.09%，人口分布民族聚居现象明显[1]。目前乌鲁木齐市共有69个街道办事处，747个社区，按辖区特点分类，可划分为单位型社区、小区型社区、纯居民型社区、商贸集中社区、城乡结合部社区、流动人口社区。

新疆乌鲁木齐市社区建设与内地相比，有其鲜明的特点：一是乌鲁木齐市人口密集,人口流动性强；二是乌鲁木齐市受历史、地理环境、宗教的影响，社会矛盾与民族矛盾、宗教问题相联系，如若不能及时排查社区问题，化解社区隐患，将会严重威胁社会的稳定发展。随着危机治理主体多元化的发展，社区在危机管理中发挥着越来越重要的作用。当前，新疆社区危机治理的重点主要集中在防范、治理社会安全事件方面。

1.2 社区组织框架

新疆从20世纪90年代开始了社区的建设，逐步从居民自治的居委会管理模式向由政府引导为主的社区管理模式转变。自社区建设推行以来，乌鲁木齐市初步形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的体制，建立了以区、街道、居委会三级为支撑的社区服务组织体系。自 “7.5事件”后，为了积极应对各类突发性事件，有效地协调与职能部门之间的关系，在乌鲁木齐市成立了11个片区管委会，目前数量已增至19个。管委会的主要任务是处理敏感社会问题、维护社会稳定，使乌鲁木齐市社区治理体制过渡为区、管委会、街道、社区的四级治理架构。当前乌鲁木齐市社区由党建服务站、民政服务站、文化体育教育服务站、医疗卫生服务站、环境卫生服务站、社会保障服务站和司法警务室“六站一室”组成。

1.3 正在采取的增强社区公共危机应对能力的具体措施

针对公共危机具有复杂性、持续性、突发性等特点，新疆正在推行危机管理主体多元化机制，逐步构建由政府、非营利性组织、基层组织、企业及社会团体共同参与的治理模式[2]。这种多元治理的危机管理模式有利于充分调动社会力量，整合社会资源，共同应对危机事件。

社区外部资源的整合。为进一步提升社区危机治理能力，自治区从2007年起推行“万名干部下社区”工作。自治区党委和乌鲁木齐市委每年从机关企事业单位选派人员深入社区内部参与维稳工作，进行入户访谈、相关宣讲等工作。推行“四知四清四掌握”的社区工作机制，要求全面掌握辖区内的流动人口、安全维稳、宗教管理情况等信息。同时，从2014年开始选派机关、企事业单位人员74 759名干部组成“访汇聚”工作组赴基层单位，重点做好群众工作、加强基层组织、推进“去宗教极端化”三项工作。构建社区党务室、警务室、访汇聚小组“三位一体”工作机制，以促进社区稳定和谐发展。

当突发事件发生时，能够立即启动应急联动机制，建立与辖区各类专业应急救援队伍、毗邻单位的应急联动机制，促进相互之间的工作交流、信息共享、应对突发事件相互支援、应急物资相互整合等。

社区内部资源的整合。为提升社区危机管理能力，推进危机治理立体化进程，社区组建社区联防巡逻队，由社区居委会领导指挥，实施24小时巡逻。针对社区内流动人口的治理及安全综合防治工作，2013年乌鲁木齐市全面推进 “单位化管理、网格化覆盖、社会化服务、数字化支撑”的四化建设。部分社区已建立覆盖整个社区内的视频监控系统，并安排专门工作人员进行24小时监督，监控社区人员流动情况，并且认真排查，以缩小恐怖势力滋生的社区空间。

针对重点复杂社区实行封闭式庭院化管理，在社区外围建防护网，增设岗亭，设置门禁系统、安装升降杆，严格落实值班人员、带班干部、社区民警“三到位”；严格实行社区内进出人员、车辆身份登记工作。针对人口聚集密集的公共交通设施进行安全巡逻、加强安检工作，设安全巡逻亭安排社区工作人员轮班值班。针对社区内商户，社区通过推进社区“十户联保”制度，以每十家商户为一个单位，从中推选出1名十户长，定期组织商户开展信息联通、矛盾排查、安全联保等相关活动，通过这种责任串联模式和舆情奖励机制，调动居民参与社区事务管理的积极性，推进社区居民实现自我管理。

2 新疆社区危机管理现存的问题

随着我国城市危机治理主体多元化机制的推行，社区成为城市危机治理中的重要组成部分，危机治理主体下移减轻了政府危机治理的压力，也有利于社会资源的优化配置。近年来新疆乌鲁木齐社区就加强社区安全稳定开展了一系列工作，取得了一定的成绩，但仍存在一些亟待解决的问题。如何进一步提升社区危机治理应对能力，需要政府、社区、企业及各类社会组织共同参与探索。

基层社区往往是危机产生的第一现场，社区的危机应对能力对于整个社会的危机管理有着重要的基础性意义[3]。尤其是新疆当前面临着复杂的社会区情，维稳工作已成为社区工作者的主要工作任务，但由于缺乏专业指导和实践经验，新疆社区危机应对能力还存在很多薄弱环节。

2.1 社区工作人员压力大缺乏危机管理的专业能力

当前维稳工作已成为社区工作的重要组成部分，值班、安全巡逻等工作已逐步常规化。除此外，社区内工作人员还需要开展包括流动人口信息统计、居民基本信息采集、不同业务表格的录入、入户访谈登记信息等各项活动。据统计全疆社区平均承担工作任务178项，多则达到400多项，过多的工作任务有可能降低社区工作人员的工作积极性，同时繁重的维稳工作也加大了社区工作人员的心理压力，长期高压的工作环境不利于工作效率的提升，还有可能造成社区工作人员的流失。

危机管理工作要求其工作者应具备相应的专业理论知识，但乌鲁木齐市现有社区中缺乏危机管理方面的专业人才。社区内并没有建立单独的危机管理组织机构，这不仅增加了社区工作者的工作压力，也不利于社区制定长期有效的危机应对预案，同时危机管理工作与社区居民服务工作的杂糅，使社区缺乏危机管理的独立视角和相应的人员、物资配备[4]。

2.2 缺乏社区危机管理法制保障

我国目前针对危机管理已出台了一系列法律法规，如2007年颁布的《中华人民共和国突发公共事件应对法》《国家突发公共事件总体预案》等。国家为充分发挥基层社区在公共危机管理中的重要作用颁布了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》。新疆针对危机管理方面也制定了相应的条例，其中2010年开始施行《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》、2013年推行《乌鲁木齐市基层应急管理工作示范点规范化建设标准》、2014年制定了《乌鲁木齐市社区（村）突发事件应急处置工作指导意见》。虽然政府已出台了相应的法律法规，但大部分法律、法规仍停留在宏观层面，未涉及到具体的操作方法和内容，也未明确规定社区在危机管理中的角色和责任，不利于社区在危机管理中的实际操作和资源整合工作的开展。

2.3 缺乏健全的风险评估机制

社区风险评估是社区危机管理工作中操作难度最大的环节,但作用尤为重要。风险评估体系具体包括危机当前状况评估、危机防范薄弱环节评估、社区危机回应能力评估以及居民危机意识评估等[5]。当前新疆社区在危机管理中逐步加强危机预防意识，但仍未形成科学、系统的风险评估体系。只有明确各类危机的潜在风险,才能有针对性地制定计划和采取措施。目前新疆社区通过“四化建设”加强对社区内人员、信息的监控，在一定程度上能够有效预防危机事件的产生，但由于新疆严峻的社会形势，还存在很多潜在的社会风险，没有健全的风险评估机制很难对整个社区空间进行有效的管控。

3 提升新疆社区危机应对能力的措施

社区是城市发展的基础细胞，危机发生时社区通常是危机发生的第一现场，各级政府由于各类行政压力在应对危机事件时具有相对滞后性。而社区工作人员对社区内部人员基本信息、流动人口信息、常见的犯罪信息较为了解，有利于及时了解社区发展动态及薄弱环节。因而，社区应当进一步探索危机管理工作新路径，不断提升社区危机应对能力。

3.1 社区危机引入专业化管理

由于公共危机具有不确定性、突发性、复杂性等特点对政府的危机管理能力提出了严峻的挑战。社区既作为公共危机的直接受众群体，又作为危机管理的直接主体，其本身具有很多特有的资源。社区内包含大型企业、非营利性组织、志愿者、广大社区居民等，将社区资源进行有效整合，不仅能够调动社区居民参与社区危机管理的主动性，还可以在一定程度上解决部分资金、技术、人员不足的问题[6]。

当前乌鲁木齐市社区危机管理侧重于物质和日常生活的恢复，由于公共危机的复杂性、突发性等特点，在危机事件产生后不仅应当关注社会运行的恢复和物质上的安抚,更应该注重社区居民心理的长期疏导。突发性危机事件会使人们产生不同程度的创伤后应激障碍，进行有效的心理辅导，帮助受众群体彻底摆脱阴影是一个漫长的过程,不容忽视。社区危机管理可引入专业社会工作者，同时,社区还应当加强对志愿者的吸收与培训,培养专业的志愿者,更好地辅助社区进行危机管理工作，减轻社区工作者的工作压力[7]。

3.2 推进社区危机管理法治化发展

法治化是实现城市危机管理的必要保障，针对社区危机管理制定相应的法制、法规，明确社区在城市危机管理中的角色定位、权利、责任，有利于社区危机管理工作的有序开展。健全的法制保障是社区进行危机管理的重要前提，面对新疆复杂的社会形势，政府部门应结合新疆实际情况进一步加强相关法律、法规的制定和落实工作，尤其是应针对社区危机管理工作制定具有规范性、科学性、可操作性的工作条例，为社区在危机管理的具体环节中提供参考意见。

法制宣传是社区危机管理法治化的重要环节，社区工作者作为危机管理的重要参与者，应定期参与相关的法律知识培训，熟练地掌握与社区危机管理有关的法律法规，在危机事件产生时严格依照相关的条例化解危机事件[8]。针对社区居民，社区工作者可利用社区内宣传栏和入户走访进行相关法律、法规宣传，提升社区居民的法制意识和预警意识。

3.3 构建社区风险评估体系

当危机事件爆发时社区可以把握时机立刻采取相应的应急预案，在社区内开展危机疏散、心理疏导、安全防范等措施，缩小危机波及的范围，甚至能第一时间化解危机。

构建社区风险评估体系，有利于我们从危机事后被动处理转向危机预先调控管理模式，能够有效地减低危机管理成本，预防危机事件产生的不良影响。风险评估是社区危机管理工作的重要环节，走访入户及时掌握社区内部人员流动情况，排查风险事件，可以有效地防范危机事件的产生，减少危机事件产生的不良影响。风险评估体系的构建需要社区工作者、企业、非盈利性组织和社区居民的共同参与，除了“网格化”管理、楼栋长的信息收集工作，社区还可利用新媒体手段构建信息共享交流平台，拓宽信息收集渠道，及时反馈社区内异常情况，快速进行现场排查工作，以防止恶性事件的产生[9]。同时针对社区居民危机意识薄弱的现状，社区应定期开展安全教育、灾害防范机制教育，积极动员社区居民主动加入危机管理中，这不仅提高了社区居民危机应对能力，更有利于社区整体危机管理工作的有效开展。

[1]胡百精.中国危机管理报告：2014[M].北京：中国人民大学出版社，2014:231.

[2]谢一帆，古雯.论公共危机管理中的社区参与[J].华东经济管理，2006(11):25-26.

[3]严厉.城市非传统安全的非传统影响因素研究[M].上海：法律出版社，2015：131.

[4]薛澜,张强,钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003：208.

[5]肖群鹰，朱正威.公共危机管理与社会风险评价[M].社会科学文献出版社，2013:158.

[6]徐祖荣.治理与善治语境下的公共危机的多元共治模式[J].华东理工大学学报，2008(6):31-32.

[7]高小平.中国特色应急管理体系建设的成就和发展[J].中国行政管理，2008(11)：28-29.

[8]谢一帆，古雯.论公共危机管理中的社区参与[J].华东经济管理，2006(11):15-16.

[9]李园莉,雷霆.乌鲁木齐市公共危机管理中社区参与的研究问题[J].新疆大学学报（哲学社会科学版），2012(5):18-19.

责任编辑 周丁力

C916

A

1674－5787（2016）06－0033－04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（6）.10

2016-11-03

本文系新疆维吾尔自治区普通高校人文社科重点研究基地中亚与中国西北边疆政治经济研究中心2014年度研究生创新基金项目“新疆社区危机管理现状研究——以乌鲁木齐为例”（项目编号：040314D06）的研究成果之一。

石枚鑫（1990—），女，甘肃酒泉人，新疆师范大学政治与公共管理学院政治学理论专业硕士研究生，研究方向：西北政府管理。