城市社区服务型党组织建设：问题与出路

2016-03-28夏书明

重庆第二师范学院学报 2016年5期

关键词：服务型党组织基层

夏书明

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充 637002)

城市社区服务型党组织建设：问题与出路

夏书明

(西华师范大学政治与行政学院，四川南充 637002)

城市社区服务型党组织建设面临的主要问题：服务主体缺位，向心力不足；忽视服务客体的层次性，服务内容和形式单一；制度供给不足，长效机制缺乏等。究其原因，主要是未能实现单位制基层党组织向社区制基层党组织的转型；未能细分服务对象导致服务内容无法满足需要；传统的管制型模式难以适应社区服务型党组织建设的需要等。破解之路在于实现多元主体共治；注重服务创新和落实；强调制度供给和规范操作等。

城市社区；服务型；基层党组织；共治；创新；制度

基层党组织是党全部工作和战斗力的基础，是团结带领群众贯彻党的理论和路线，以及落实党的政策的战斗堡垒。基层党组织建设是执政党建设的永恒命题，是国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。城市社区服务型党组织建设在国家治理中的重要性日益凸显，成为当前和今后党组织建设的重点。改革开放以来，社会进入转型时期，一方面传统的计划经济时代一去不复返，取而代之的是市场经济，许多单位改制，伴随而来大量的失业和退休等社会流动人员；另一方面城镇化步伐加快，越来越多的流动人口进入城镇社区，开始了新的生活。面对这样的现实，社区党组织的功能定位和服务内容等各方面都面临新的挑战，需要不断完善自身服务能力，以满足群众多样化的需求。理论上，目前对城市社区服务型党组织建设的研究主要集中在背景、内涵、意义、主要问题和具体措施等方面。实践上，服务型基层党组织建设构想的提出，最早是在2009年贵州遵义，随后受到习近平总书记高度重视；2011年，中组部明确提出“积极建设服务型党组织”的要求；党的十八大进一步提出“以服务群众，做群众工作为主要任务，加强服务型基层党组织建设”。此外，一些省市也做了有益的实践探索。比如贵州遵义构建“四级”服务群众网络，浙江舟山、上海实行“网络化”组团式服务，湖北孝感“1+X”服务体系，福建厦门金尚社区模式，张家港区域化党建模式等。[1]当前，城市社区党组织建设的基本理论的研究尚存在不足之处，且全国各地区经济发展不均衡，导致各地区的城市社区党组织建设模式带有明显的地方性特征，“一条鞭法”的模式难以延伸推广。不论是理论还是实践上，对城市社区服务型党组织建设的认识，都有待进一步研究和探索。

一、存在的问题

(一)服务主体缺位，向心力不足

马克思主义的主体性原则是关于坚持主体在实践和认识活动中的地位和作用的原则。主体和客体在哲学上是一对关系范畴。在认识和改造客观世界时，一方面要谨记尊重客观规律，违背规律要遭受惩罚；另一方面，主体总是自觉地按照自己的方式、逻辑去实现改造客观世界的目的。因此，在基层党组织建设中，对主体的研究要放在首位。

虽然近年来中央一直在强调基层党组织的建设，基层党组织的领导带头作用，但是基层党组织服务的主体发生了变化。中国正处在转型时期，由过去的管制型——行政管理的模式向服务型——服务群众方向转变。在传统的单位制模式下，党政机关、国企和事业单位等，其基层党组织具有封闭性，与社区党组织互动较少。作为单位里的每个成员，享受到单位特有的资源照顾，这是一个小圈子文化。在这个熟人社会，彼此相互了解和认识，主要依靠的是单位行政化管理。而在经济体制改革和城市化的背景下，当前的城市社区已由相对封闭的“熟人社会”转变为日益开放的“陌生人社会”。在帕特南看来，信任、规范和网络关系为核心的社会资本在这样的社会里是极为缺乏的。“随着城市新经济组织和社会组织的发展，有的社区党组织与‘驻区’、‘共建’党组织之间联动缺乏有效的沟通机制；有的‘驻区单位’的党组织缺乏属地意识，习惯条条管理；有的外来党组织与所在居民区的党组织结对共建积极性、主动性不高。”[2]

(二)忽视服务客体的层次性，服务内容和形式单一

社区公共服务是供给与需求的统一。社区居民是社区公共服务的客体，在转型时期其异质化程度不断加深，面对同质化的服务内容与形式，其不满程度也不断加深，这显然不利于社区治理。

当前社区党组织为社区提供的服务，一般是在党和政府召开重要会议后，集中进行理论和实践的学习和探讨。活动内容主要是向年迈、下岗和贫困群体提供一些基本日用品，包括大米和油盐等，而忽视了其他社区群体，包括一般党员部分，没有照顾到整体的利益，也与当前多元化的社区群众的服务理念不相符。随着城镇化进一步加快，城市社区中有三类人群往往容易被忽视。第一类是非公有企业的白领，社会组织的高管，专业人士如会计师、律师等社会精英阶层。这类人群的知识结构、社会背景和财富都在社会中占有优势地位，如何在政治上引导和鼓励他们参与建设服务型社区，是基层党组织需要思考的。第二类是农民工、城市失业和低保等社会弱势群体。农民工群体的利益诉求无法通过正当渠道表达，远离家乡的同时又无法融入城市，处在游离状态之中，失业人群无法获得再就业的机会，以及低保人群生活困难等问题，其引发的社会问题会导致不稳定。第三类是网民。中国拥有近5亿网民，他们宅在家中过着网络虚拟世界的生活。这一群体与现实接触不多，未参与到社区生活中，无法融入社会；同时也易于通过互联网传播消极信息，不利于社会健康向上发展，这些都需要引起社区党组织的重视。[3]

(三)制度供给不足，长效机制缺乏

制度会影响人们的行为和预期，虽然制度设计并不能做到十全十美，也没有任何一个国家的制度是普适性的，放之四海而皆准。但如果没有制度支撑，行为的可持续性就难以保障。

城市社区服务型基层党组织建设，光有基层党组织主体的热情是远远不够的，还需要服务制度体制的建立和完善，需要一种长效机制。而理论与现实往往相去甚远，虽然各个省市对社区基层党组织的建设皆有创新之处，形成了地方特色。但在一些地方，服务功能的创新不是为了服务的常态化发展，而是个别领导为了突出政绩而搞的“党建”创新，服务缺乏制度化安排。[4]当有法可依，有章可循之后，接下来便是落实了。现实中有的地方虽然有制度但却无落实的现象普遍存在，以致缺乏长效机制运行。比如，遵义各地在街道社区设立“说事室”。凡是群众生活中各种难事都成了“说事室”的话题。虽然“说事室”成了民意表达的“传达室”，但是由于经费、场地和人力各方面条件不足，实际效果欠佳，问题得不到解决。“如何进一步畅通民意表达的渠道，需要通盘考虑，进行整体系统布局，更需要建立长效机制，要用制度解决实际问题，使其能够长期有效运作。”[5]虽然创新的形式多样，但未能形成长效机制，很少能做到真正落实。

二、原因分析

(一)未能实现单位制基层党组织向社区制基层党组织的转型

随着社会的变迁，传统单位制的消解和现代社区制的出现，未能实现其转型过程中的有效衔接，制约了服务型基层党组织的建设。

单位制与社区制的区别表现在两个方面：第一，单位、社区与群众关系不同。封闭式的单位组织和开放式的社区决定了两者与城市基层社会的关系。城市化导致社会结构发生变化，大量流动人口进入城市社区。他们对社区党组织的服务水平和要求不同于党政机关、国企和事业单位等的基层党组织。单位组织因其封闭性，与社区其他组织联系较少，为社区提供的服务也满足不了需求。而开放性较强的城市社区较为灵活，可以发挥自身优势与各个阶层的社区群众紧密联系。第二，单位、社区与国家的关系不同。“事业单位主要特征之一就是在管理体制上，绝大多数事业单位依附于党政机关，实行条条管理。”[6]政事不分是我国行政管理体制中存在的主要弊端。一个很重要的问题就是事业单位的“钱袋子”归谁管。其收入来源于财政补助、上级补助、事业收入和经营收入等，但又面临过度依赖财政拨款的困境，致使财政负担沉重。同时单位领导者的任免权不在群众手中，而是在上级部门，其做事难免会对上不对下，服务行政化现象突出。

社区具有相对独立性。当前我国社区分为政府主导型社区、自治型社区和合作型社区。政府主导型社区与国家联系最为紧密，也是当前普遍存在和符合中国国情的。其从国家那里获得的自身生存发展的资源也没有单位组织多。况且政府主导型社区只是一种过渡形态，城市社区建设的主要目标是实现居民自治。[7]

(二)未能细分服务对象导致服务内容无法满足需要

随着我国推进现代化步伐加快，社区多元化阶层的出现，其对社区党组织提供的服务内容和形式也就趋于多样性的要求。由于未能细分服务对象，导致服务内容无法满足需要。

传统的单位组织被视为一个熟人社会，相对而言，当前的社区是一个陌生人社会。在社会资本理论中，单位组织是一个社会资本极其雄厚的组织。“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，他们都能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[8]理论上，学界从宏观、中观和微观三个层面对社会资本进行解释。其中，中观层面社区或组织“包括和谐的关系网络、有效的制度规范、普遍的信任互惠以及合作性的社会组织”[9]。传统的单位组织因其拥有其他组织不具备的雄厚社会资本，即便是存在服务内容和形式上的各种不足，也在信任、规范和网络等层面，可以弥补相应的不足。但是当前社区是多元化的，服务对象覆盖社会各个阶层。如果按照过去“一刀切”地提供社区服务，那么根本无法满足服务对象的需要。近年来，在提供社区公共服务时，一方面重投入轻管理导致服务内容的总量不足，另一方面未能细分服务对象造成服务形式单一。因此，在面对当前多元化社会阶层的服务对象时，社区基层党组织所提供的服务内容和形式无法满足需要。

(三)传统的管制型模式难以适应社区服务型党组织建设的需要

马克思辩证唯物主义和历史唯物主义认为，存在决定意识，社会存在决定社会意识。改革开放三十多年了，社会结构发生了深刻变化。继续沿袭传统管制型的基层党组织管理模式，难以适应当前服务型党组织建设的需要。

首先，传统的基层党组织在服务上行政化现象严重，主要是采取管制型、控制型服务模式。这种现象的背后反映了政党、社区和政府三者之间关系的混淆。政党是基层组织而不是自治组织，提供的服务依靠的是政治权威获得领导权，而不是像政府依靠强制力来行政。如果社区基层党组织凭借党的威信和政府强制力来推行党的意志，既挫伤了社区群众建设社区的积极性，也会有损党的权威和声誉，最终不利于党和人民群众。其次，“中国政府与政治的中心命题是党政关系问题，这既是体制问题也是政府过程的问题。”[10]过去一直都在讨论党与政的关系，党的功能错位，政府和党被绑在一起了，政府有什么问题，群众会直接指责党。这不利于基层党组织开展的各项活动，阻碍了其发挥积极性和创造性。最后，由于城市社区提供的区域和资源，仅对社区群众开放的公共资源，其本质是一种准公共物品，具有消费的竞争性，但却无法有效地排他。除了获取这种公共资源外，居民可以有其他的选择。此外，随着户籍制度的逐渐放开，社区居民的不定期流动增加，传统社区管制型模式满足不了社区居民多样性的需求。

三、对策思考

(一)以道驭器，以共治求善治

古人云：“形而上谓之道，形而下谓之器。”“道”和“器”作为古代哲学的一对范畴，可以分别作为治国理政的理念和手段。

首先，传统的“国家—单位—个人”模式正在消解，新的“国家—社区—个人”模式开始建构，后者是否真能够有效地替代前者尚未可知。“单位制的消亡意味着城市基层国家与社会的关系开始出现新的模式，是一种全新的社会结构体系和社会整合机制的出现，具体关系可以描述为从控制转变为治理。”[11]其次，不仅在前述社区服务对象中要重点关注的高管等社会精英阶层、农民工等弱势群体以及网民这三类群体的需求，具体到社区建设中，“许多独立于国家，具有自身利益要求的行动者集团的出现，比如业主委员会、物业管理公司、居委会和街道等”[12]。如何引导他们参与到社区共治中来，这是当前值得思考的问题。最后，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”[13]按照亨氏的观点，社会动员在新的社会条件下，确实会出现新情况和新问题，但是需要有思想准备，辩证地看待，正确引导和及时化解。害怕和回避都是无益的。城市社区党组织建设要重视这种网络治理、共同治理，转变过去行政管理的管制型模式，注重整合各种利益团体，综合各方意见表达，着力构建一种服务型社区共治。以道驭器，以共治求善治，共同构建命运共同体。

(二)以创新求发展，以落实促长效

近些年来，全国各省市对城市社区党组织建设皆有符合各自地方特色的创新实践，这点是值得肯定的，但仍需要进一步强化落实。

首先，以社区服务对象的需求为导向，从内容和形式上进行创新，构建服务型基层党组织。具体措施主要有：第一，建立和完善基层协商制度，依托互联网，创新社区群众利益诉求表达渠道。群众可以通过民主参与的方式，如座谈会等表达自身利益诉求，也可以通过互联网平台表达利益诉求，同时进行网上评价。第二，创新社区基层党组织与群众互动机制。党员干部定期接访和走访，党代表、人大代表和政协委员定期到社区接待群众。第三，创新党组织服务队伍，培育和壮大志愿者力量。党员志愿者积极开展“党群联系户”活动，以一户党员为中心，五家或十户为一单位，有什么事找党员，联系党员。同时，开展多种志愿者服务活动，增强社会正能量。其次，基层党组织的服务内容和形式创新之后，就要抓落实建立长效机制。古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效。”正是强调落实的重要性。因此，落实各项创新实践，建立长效机制是基层党组织服务能力的重要体现。

(三)建章立制，规范操作，取信于民

诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说它们是为决定人们相互关系而人为设定的一些制约。”[14]制度是人们行为和预期的先导，规范人们的日常活动。社区治理的非制度化往往隐藏着治理危机。为此，制度与规范成为社区发展的重要元素。

随着全国各省市城市社区党组织建设向纵深推进，一个共同的路径选择就是通过建立一种新的社区组织来摆脱困境。比如青岛在社区内设社区管理委员会和社区事务受理中心，沈阳有社区管理中心，上海有社工站，深圳有人大代表工作站等。这些新设组织是否能有效解决社区治理中的实际问题，尚未可知。但是在转型时期，这种基层的微观社会结构的变化带来的社会问题，不是简单地新设一个管理部门或在治理过程中多一道程序能够彻底解决的。众所周知，社区治理的关键是界定产权，使各个组织在统一规则下正常运行。而这也正是解决问题的核心之所在。建立一套制度化的体制机制，一套大家都认可的游戏规则，这样大家就可以玩了。不像有些西方国家的所谓的选举民主，同一个民族玩的游戏，即盎格鲁撒克逊民族的游戏。选举如果不是在异质化的种族和民族文化之间去进行，选举本身就成为了冲突的工具。同理，当前的社区治理存在着异质化的社会结构。如果缺乏一套完整和普遍认同的规则，这样的社区环境将会更加复杂，更加不易治理。因此，制度化建设与培育规范运行的环境是重中之重。

总而言之，构建城市社区服务型基层党组织不仅对执政党，而且对社会公众来说，都有重大的意义。对于党，关乎党的执政目标的实现和执政能力的考验；对于人民群众，事关百姓的安居乐业。“中国的社会单元是家庭而不是个人，直到最近，中国人主要是按家族组织起来的，其次才组成同一地区的邻里社会。马克斯·韦伯也把中国形容为‘家族结构式的国家’。中国社会是基于家庭和家族网络组织起来的，国家通过家族体系而运用权力进而实现对基层社会的组织、控制和管理。”[15]在单位制解体带来“社会人”的涌现和城市化进程推进的潮流下，国家对社会的管控面临严峻挑战，而社区治理顺理成章成了时代的主题。城市社区基层党组织的建设逐渐走向一种服务型的党建模式，不再是传统的管制型模式，需要党的领导、政府负责、基层自治、公民有序参与和多元力量的共治，以实现善治目标。虽然面临诸多现实问题的困扰，需要理论的支持和实践的探索，但只要认真落实四个全面和坚持五大发展理念，始终把握住发展这条主线，就能突破困境，找到出路。

[1]杨群红.城市街道社区服务型党组织建设创新研究[J].学习论坛，2014(8)：14-19.

[2]严宏.城市社区服务型党组织建设面临的问题与解决思路[J].理论探索，2015(1)：18-22.

[3]吕媛.杭州市城市社区服务型党组织建设的探索和实践研究[D].厦门：厦门大学，2014.

[4]吴超.基层党组织服务功能问题研究[D].北京：中共中央党校，2012.

[5]钟龙彪.服务型基层党组织建设的现状分析与理论思考[J].长白学刊，2013(2)：40-44.

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[8]帕特南.使民主转动起来[M].王列，等，译.南昌：江西人民出版社，2001(9)：126.

[9]郝彦辉.转型期城市基层社区社会资本的重建[J].东南学术，2006(5):16-18.

[10]周望.中国“小组机制”研究[M].天津：天津人民出版社，2010:8.

[11]马卫红，桂勇.从控制到治理——社会转型与城市基层组织框架的变迁[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2008(5):78-84.

[12]张磊，刘丽敏.物业运作：从国家分离出来的新公共空间——国家权力过度化与社会权利不足之间的张力[J].社会，2005(1):144-163.