欠发达地区“三社联动”的模式选择与策略研究

夏红莉

(中共宿州市委党校，宿州 234000)



欠发达地区“三社联动”的模式选择与策略研究

夏红莉

(中共宿州市委党校，宿州 234000)

近年来，随着我国社会体制改革的逐步展开，全国各地都在把“三社联动”作为基层社会治理创新的主题和主线加以推进。但广大欠发达地区，由于缺乏发展优势，“三社联动”仅仅处于刚刚起步阶段，并没有形成适合自己特点的发展模式。从经济社会发展所处的阶段性特征出发，欠发达地区适宜采取政府主导型“三社联动”发展模式，以政府主导下的“项目带动、社会化运营、组织化拉动、联动发展、制度化运作”五大策略推动“三社联动”的发展。

欠发达地区；基层社会治理；三社联动；模式；策略

近年来，随着我国社会体制改革的逐步推进，全国各地都在把“三社联动”作为基层社会治理创新的主题和主线加以推进。从总体上看，发达地区，如上海、北京、南京、广州等地，因起步较早，各自都根据自己的经济社会发展水平以及文化特点，在实践中均形成了各具特色的发展模式；而广大欠发达地区，由于缺乏发展优势，“三社联动”仅仅处于刚刚起步阶段，并没有形成适合自己特点的发展模式。欠发达地区在基层社会治理中怎样从自己所处的阶段性特征出发，探索出适合自己经济、社会发展特点的“三社联动”模式？探索这一问题，对于欠发达地区促进政府职能转变、不断提高基层社会治理水平，加快推进基层社会治理体系和治理能力现代化，将具有重要的理论意义和实践意义。

一、欠发达地区“三社联动”推进中面临的制约因素分析

“‘三社联动’是以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织(民办社工机构)为载体，以社工为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入外部资源和社会力量，通过社工提供专业化、针对性服务，把矛盾化解在社区、把多元服务供给实现在社区的一种新型社会治理模式、社会服务供给方式和全新的社会动员机制。”[1]相较于“三社联动”所依赖的运作手段和所要达到的目标要求而言，目前在欠发达地区推进“三社联动”，还面临着不少障碍和制约因素。

一是缺乏有效的联动机制的支撑。“三社联动”的核心是“联动”，没有“联动”，社区、社会组织、社会工作者之间就无法形成合力。但欠发达地区由于基层社会治理创新起步较晚，普遍没有像发达地区那样出台系统的“三社联动”工作的政策文件，对于“三社联动”，仅仅是在一些部门、一些组织的相关文件中有所涉及，对“三社联动”的地位、指导思想、推进措施、实施机构、工作目标等并没有做出明确规定；同时，由于重视不够，也没有设立专门的机构来推进社区、社会组织和社工队伍在寻求共同目标和最大共识的基础上进行充分合作与协作，政出多门、多头管理，“联动”还仅仅停留在口号上。这就导致了“三社联动”缺乏有效机制的支撑，致使“三社”在基层社会治理中处于“分动”状态，形成不了合力。

二是缺乏充分的项目支持。“三社联动”以政府购买服务为牵引，通过政府向“三社”购买服务，可以建立社会组织承接项目、社工团队执行项目、面向社区实施项目的新机制，从而让“三社”之间在项目实施中相互支持、共同决策、共同行动、共同发展。所以，充分的项目支持能够为“三社联动”创造良好的发展条件。但是，由于欠发达地区财政普遍吃紧，在实践中政府购买服务并未得到全面落实，普遍存在着对推进政府购买服务积极性不高、动力不足的问题。拿笔者所在的宿州市来说，因财力不足，并未把政府购买服务纳入财政预算统筹，在2015年，只是通过市福彩公益金支出40万元购买社会组织的一些服务项目；而且政府向社会组织购买服务项目目录存在着项目不多、领域偏窄、总量较小等问题。由于缺乏充分的项目支持，“三社联动”没有足够的牵引力，难以形成“三社”良性互动、协同治理的局面。

三是主体自治能力不足，政府主导过多，社会参与较少。在欠发达地区，由于社区制没有完全建立起来，社区对政府仍然处于依赖状态，并承担着大量的行政职能，自治能力较差；另一方面，由于政府没有适当向社会组织放权，再加上社会组织自身存在着数量少、规模小、发育不成熟、社会认可度低等问题，参与基层社会治理的机会和空间相对有限。这导致了政府主导过多、社会参与较少的局面。这表现在：“三社联动”并没有以社区需求为出发点，而是围绕政府中心工作来展开。什么时候上级政府下达任务了，什么时候才被动地开展一些活动，社区、社会组织、社会工作者缺乏参与的积极性、主动性。

四是保障机制还不健全。“三社联动”需要充足的资金做保障。但在欠发达地区，“三社”在参与基层社会治理中，普遍受资金规模偏小、资金来源渠道单一等问题的制约。在笔者所在的宿州市，社会组织日常管理及开展活动的资金主要来自于政府有限的补贴和资助以及政府购买服务项目，服务性收入、社会捐助较少，没有形成政府、社会、企业和个人共同投入的多元化资金筹集机制。其次，“三社联动”需要专业化的社会工作者队伍做支撑，但在欠发达地区的社会工作队伍中，具有社会工作专业背景的人员少之又少，工作手段、工作方法都比较落后。由于缺乏基本的资金和人才保障，欠发达地区“三社联动”在很大程度上还停留在号召的层面上，并没有在社会治理创新的深层次上得到有效推广。

五是社会组织结构不合理、组织类型单一致使社会组织承接政府职能转移的能力不足。“三社联动”是以社区居民需求为导向、以政府购买服务为牵引来加以推进的。当前，随着我国经济、生活方式、社会组织形式和就业形式的日益多样化，社区居民的物质、文化、生活需求也日趋多样化，这在客观上要求以社会组织为载体的“三社联动”能够为社区居民提供多样化的社会服务。但是在欠发达地区，社会组织以服务于教育培训的居多而从事公益慈善、社区服务、生态环保等方面的偏少。特别是社区社会组织、生活服务类的很少，服务项目也大多集中在文化娱乐上，如组织合唱团、舞蹈队、体育活动等，和社区居民的生活关联度不高，不具备承担政府购买服务项目的资质和能力。

由于以上制约因素的存在，欠发达地区在具体实践中，不可能照搬发达地区的发展模式，而必须从自己的实际出发，在借鉴发达地区经验的基础上，对“三社联动”的具体模式进行科学设计。

二、欠发达地区“三社联动”的模式选择

自2004年上海市首提社区、社会组织和社会工作者“三社互动”的工作思路以后，我国各地都根据自身实际，纷纷进行实践探索，先后形成了内需驱动型、政府主导型、项目引领型、理念践行型、体制创新型等“三社联动”发展模式[2]，有力地促进了基层社会治理创新。借鉴各方经验，笔者认为，目前在欠发达地区正处于基层社会治理创新的起步阶段，适宜采取政府主导型“三社联动”发展模式。

首先，政府主导是整合“三社”资源，实现“三社联动”的有效保证。在欠发达地区，就“三社”自身发展来看，由于受经济社会发展水平的制约，社区居民参与意识淡薄、自治能力不足，社会组织的发育普遍不成熟，社工队伍尚未真正建立起来，所以，社区建设离不开政府的参与，社会组织的发展离不开政府的支持，社工队伍的壮大也离不开政府的培育和扶持；而就“三社”之间的关系来看，目前，由于欠发达地区基层社会事务的治理大多实行按条推进，很少按块去统筹，社区、社会组织、社会工作者之间没有实现有效整合，处于分动状态，并没建立起相互之间的协调机制。这在客观上需要一个权威的力量保证社区建设得以有效开展、社会组织得以健康发展、社工队伍得以不断壮大，同时去整合三方面资源，以社区为基础实现条块结合，逐步形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进、良好互动的局面，形成基层社会治理共同体，这个权威只能是政府。

其次，政府主导有利于提升社会组织参与基层社会治理的能力，为“三社联动”创造良好的前提条件。在“三社联动”中，社会组织是载体，是最关键的参与主体，所以，社会组织参与基层社会治理的能力得到不断提升，是“三社联动”得以有效推进的重要前提。但在欠发达地区，由于社会发展普遍具有滞后性，社会组织还没有成长为成熟的基层社会治理主体，参与基层社会治理的能力非常有限。所以，欠发达地区要推动“三社联动”，必须把提升社会组织的能力放在首要位置。而政府主导型发展模式有利于提升社会组织参与基层社会治理的能力，为“三社联动”创造良好的前提条件。在这种模式下，政府提升社会组织能力的途径有两个。一是建立公共财政扶持社会组织发展的机制，促进社会组织能力的提升。如政府可以通过项目购买、项目补贴、项目奖励等形式，购买社会组织服务，使社会组织在提供公共服务的过程中得到锻炼。二是和社会组织建立协同治理的关系。通过政府和社会组织的分责、合作，让政府承担监管责任，在此前提下鼓励社会组织凝聚社区居民参与基层社会治理，为社区居民提供个性化、专业化的服务，相应地，社会组织参与社会工作的水平也将得到全面提升。

再次，政府主导有利于社工队伍的成长和壮大。社会工作者是“三社联动”的骨干，专业化的社会工作者队伍是“三社联动”的重要支撑。但在欠发达地区，由于社工人才队伍建设起步较晚，不仅存在社会工作专业人才总量不足的问题，而且还面临着社工队伍专业化、职业化偏低等问题，无法满足人民群众日益增长的专业化、个性化社会服务的需要。所以，如何建立一只专业化的社工队伍，是欠发达地区“三社联动”实践中面临的重大难题。要破解这一难题，单靠市场的力量是无法完成的，必须发挥政府的主导作用。政府可以通过人事制度改革，科学合理地设置社会工作岗位，在此基础上，通过公开选拔等途径，为社会工作岗位配备合格人才；同时，政府还必须加大对社会工作队伍建设的资金支持力度，通过政府购买社会工作服务、培训社会工作者队伍等途径促进社工队伍的发展和壮大。

综上所述，笔者认为，由于受经济社会发展水平的制约，欠发达地区在“三社联动”中要整合“三社”资源、在“三社”之间建立起相互合作的联动机制，离不开政府的权威性主导作用；而要培育合格的“三社联动”主体，为“三社联动”创造良好的推进条件，也离不开政府的主导作用，政府主导型发展模式是欠发达地区在基层社会治理创新起步阶段推进“三社联动”的必然选择。

三、欠发达地区“三社联动”的策略分析

从欠发达地区目前经济社会发展的阶段性特征出发，政府主导型“三社联动”发展应采取“项目带动、社会化运营、组织化拉动、联动发展、制度化运作”五大策略。

一是实行政府主导下的项目带动策略。与发达地区相比较，欠发达地区“三社联动”推进中面临的最主要问题是“三社”之间缺少联动的纽带和抓手，无法有效整合“三社”资源，实现社区、社会组织、社工人才有效联动。对此，民政部部长李立国在全国社区社会工作暨“三社联动”推进会上曾经提出了“依托项目实现联动”[3]的要求。欠发达地区应当从社区需求出发，在社区养老、扶残助残、社区矫治、社区生活服务、医疗卫生、婚姻家庭咨询服务、青少年心理教育等方面开发和设置服务项目，开展政府购买服务。通过政府购买社会服务，建立社会组织承接项目、社工团队执行项目、面向社区实施项目的机制。这样，项目就成了把社区、社会组织和社会工作者联系起来的桥梁和纽带，通过项目带动，促使“三社”发挥各自优势，形成相互支持、渗透融合的良好局面。

二是实行政府主导下的社会化运营策略。欠发达地区，由于财政普遍吃紧，政府公共服务提供不充分已是常态，单靠政府的力量是很难满足人民群众多样化、日益增长的社会需求的。为此，“三社联动”要在坚持政府主导的前提下，建立“社工队伍专业服务市场化运营机制、社会组织发展市场化培育机制、社区建设投入资本化运作机制，实现基于社会参与的社会化运营”[2]，采取市场化运作方式，广泛吸收企业、社会组织和社工机构等社会性资源参与基层社会治理、为人民群众提供基本公共服务，在广泛参与中实现“三社”之间的“联动”。

三是实行政府主导的组织化拉动策略。欠发达地区，由于基层社会建设的资源非常有限，充分发挥政府主导作用，对有限的社会资源进行统筹管理，就显得尤为重要。所以，推进“三社联动”，应实行政府主导下的组织化拉动策略。一方面，政府应制定完善的社会政策对“三社联动”予以引导，同时，进行科学的监督规范，以保证“三社联动”健康有序发展；另一方面，在组织层面，还可以由政府分管领导牵头，建立“三社联动工作领导小组”，统筹各相关部门的相关职能，形成“民政牵头、部门配合、社会参与”的工作格局。具体来说，民政部门可负责“三社联动”政策保障体系的构建；发改委在制定国民经济和社会发展规划时则要考虑把“三社联动”工作纳入进来；财政部门则负责政府购买服务工作，为“三社联动”提供充足的财政支持；人力资源和社会保障部门要进行制度创新，在社工招聘、人才流动、工资福利、职称评定等方面提供政策支持；共青团、妇联、文化、卫生、体育、司法、人口与计划生育、残联等相关部门要大力培育相应的服务类社会组织，引导和支持它们进驻社区提供专业化服务。这样，通过组织拉动，为“三社联动”构建各部门密切配合、社会力量广泛参与的支持体系。

四是实行政府主导下的联动发展战略。“三社联动”的前提是“三社”自身要取得充分发展，如果社区自治机制未建立、社会组织发育不健全、社工机构发展不充分，欠发达地区在基层社会治理中是很难推动“三社联动”的。而目前条件下，“三社”自身要取得充分发展，除了强化制度设计，加快建立和完善政策支撑体系之外，最有效的途径，应当是“三社”之间打破壁垒，实现融合式发展。笔者认为，实现“三社”联动发展，可以借鉴一些地方的做法，尝试从推动“四化”着手[4]：一是推动社区工作队伍社工化。政府可出台优惠的就业政策，鼓励持证社工等优秀人才到社区工作；同时鼓励社区工作者参加全国社会工作者职业水平考试，对于取得资格的，要给予奖励等，以此加快社区工作者向专业社会工作者转变，促进社区社会工作专业化水平的提升。二是推动社工力量组织化。政府应出台扶持办法，鼓励专业社工机构建设，让社工机构逐渐成为社区工作的重要力量。三是推动社会组织社区化。社会组织是社区治理的重要主体，因此，欠发达地区在基层社会治理创新的过程中，应扶持社区内服务性、公益性、互助性社会组织的发展，以社区社会组织培育为抓手，引导居民以组织化方式参与社区建设，增强社区自治功能。四是推动社区工作一体化。政府要通过建章立制，明确“三社”各自定位，在“三社”之间形成合理分工，在社区治理中，按照“三位一体”的工作理念，形成以社会组织为推动力量的、居民间互帮互助、社会工作者专业介入、义工志愿服务的社区治理性格局。这样，通过联动发展，使“三社”之间建立起相互依存、联合互动的关系，成长为基层社会治理共同体。

五是实行政府主导下的制度化运作战略。“三社联动”并不是简单地把社区、社会组织、社会工作机构糅合在一起联合办公就可以实现了，他们之间的“联动”是通过一些领导机制和工作机制的作用来实现的，所以，推动“三社联动”，制度设计是关键。为了确保“三社”之间能够有效联动，欠发达地区在推进“三社联动”的过程中，必须加大制度创制的力度，让制度去推动“三社联动”的推行。为此，可以学习借鉴北京的做法，在政府主导下着手构建四项制度[1]：一是联席会议制度。建立街道和社工机构之间的联席会议，解决服务项目规划、资金保障、资源配置等问题，同时建立社区社会组织、社区工作者和专业社工之间的联席会议，负责了解居民服务需求、社区治理需求和落实服务项目等事项。二是信息联通制度。建立“三社联动”办公室，负责建立政府与社会组织、社区与社会组织、各社会组织之间的信息联通渠道，及时沟通和交流服务项目、社会组织建设和社工人才队伍建设等相关信息，促进各项服务与需求有效对接。三是服务联办制度。由专业社工引领社区社会组织根据社区问题和居民需求，整合社区服务资源，搭建公共服务网络，带动社区志愿者和居民骨干，以项目化的方式为社区居民提供服务，解决社区问题。四是需求反馈制度。以需求为导向设计和开发社区服务项目，同时在服务项目实施过程中注重评估，形成社区社会组织、专业社工、居民等多方反馈机制，不断调整服务项目方向，满足社区和居民动态化需求。通过这一系列制度的建立和实施，有效地保证“三社”在基层社会治理中心往一处想、劲往一处使，清除“三社联动”的制度性障碍。

[1]李仁利.北京“三社联动”是如何做的[N].中国社会报，2015-01-30(005).

[2]叶南客，陈金诚.我国“三社联动”的模式选择与策略研究[J].南京社会科学，2010(12)：76-77.

[3]中华人民共和国民政部.全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆召开李立国出席并讲话[OL].(2015-10-22)[2016-04-12].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201510/20151000876120.shtml.

[4]周红亚.太仓市三社联动助推三社融合发展[OL].(2014-08-28)[2016-04-22].http://sw.mca.gov.cn/article/mtgz/201408/20140800692489.shtml.

Study on the mode choice and strategy of “three social linkages” in less developed regions

XIA Hong-li

(PartySchoolofSuzhouMunicipalPartyCommittee，Suzhou234000，China)

In recent years，with the gradual development of China’s social system reform，the country is in the “three social interaction” as the theme of social governance innovation and the main line to promote.However，the majority of less developed areas，due to the lack of development advantages，“three social linkages” is just in its infancy，and has not formed its own characteristics of the development model.From the economic and social development stage characteristics of underdeveloped areas suitable to take the government leading type “social interaction” development model，under the guidance of the government “project driven，social operation，pull of organization，joint development and institutionalized operation” five strategies to promote development of “social interaction”.

less developed areas；grass-roots social governance；three social linkage；mode;strategy

10.3969/j.issn.1009-8976.2016.03.001

2016-04-25

安徽省党校系统2016年度重点课题项目“宿州市推进社会组织承接政府职能转移问题研究”(项目编号：QS201624)

夏红莉(1964—)，女(汉)，安徽宿州，教授，主任，硕士

主要研究中国特色社会主义理论与实践。

D616

A

1009-8976(2016)03-0001-04