农村土地制度变迁的社会福利效应分析

2016-03-28吴丹峰

长沙民政职业技术学院学报 2016年1期

关键词：社会福利失地农民农地

吴丹峰

（武汉大学政治与公共管理学院社会保障研究中心，湖北武汉 430072）

农村土地制度变迁的社会福利效应分析

吴丹峰

（武汉大学政治与公共管理学院社会保障研究中心，湖北武汉 430072）

长期以来，农民为国家的经济改革和社会发展做出了重大的贡献。然而，自改革开放以来，我国城镇的社会福利制度经过不断改革已日益完善，而广大农村居民几乎享受不到稳定并且制度化的社会福利待遇，农村社会福利制度建设长期被边缘化。进入新世纪以来，国家加快了农村社会福利制度建设的步伐，逐步弥补社会福利体系的不足与空白，提出了建立覆盖城乡的社会福利体系的目标。基于中国特殊的国情与时代背景，从新中国成立之初，我国农村的社会福利发展就有着独特的发展路径。在农村社会福利快速发展的今天，探究农村社会福利六十多年在各个历史阶段的发展逻辑与模式转换，对于农村社会福利今后的健康发展有着重要的积极意义。

农村土地；制度变迁；社会福利；经济改革

1.我国农村土地制度改革

新中国成立以来的农村土地制度主要分为新中国成立初期的土地制度和改革开放后的农村土地家庭承包两个时期。

1.1 新中国成立后农村土地制度变迁

中共六届三中全会确立了“土地归农民所有”的基本制度，新中国成立以来，农地制度经历了由地主私有到农民私有，由农民私营到农民社营，再到集体公有公营，从而家庭承包经营四次变革。

1.2 改革开放后中国农村土地制度改革情况

1.2.1 第一阶段

即1979年至1984年，家庭联产承包责任制确立。这一阶段经历了“联产责任制——包产到组——包产到户——包干到户”的土地制度变迁。1980年9月27日中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中初步肯定了包产到户。1984年1月1日，中共中央颁布了《关于1984年农村工作的通知》，提出“土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些”。对于广大农民而言，这两个中央文件解放了农民，也使土地发挥了其应有的作用，并且赋予农民土地的生产经营权，这有利于调动农民的生产积极性。

1.2.2 第二阶段

即1985年至1992年，土地承包期延长至15年不变。这一阶段以法律形式确立了家庭联产承包责任制“土地承包经营权受法律保护”，土地承包期延长至15年不变。但这一阶段我国的粮食产量跌至谷底，农业的发展势头受到抑制。其原因在于实现了家庭承包制之后，人民公社制度下的生产队的土地以及其他生产资料都被以家庭人口平均分配到户，造成地块狭小、分割细碎的特点。

1.2.3 第三阶段

即1993年至2007年，土地承包期延长至30年不变。1993年，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中明确规定，“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”，自此第二轮土地承包制度开始实施。但是，发展到后期，其不足之处渐渐显露。一是土地承包权属不充分，无法实现土地流转，影响资源配置效率。二是土地收益分配机制不规范。同时，这一时期技术有了进步，而且生产力水平提高，致使农村劳动力大量过剩。

1.2.4 第四阶段

即2007年之后，土地承包期延长至长久不变。2008年10月12日，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决议》，该决定明确提出“现有土地承包关系要保持稳定并长

久不变”。2014年中央一号文件提出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，富裕农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，这预示着我国农村土地改革开始向纵深推进。

2.农村土地制度变迁的社会福利分析

2.1 “剪刀差”下的农户福利损失

从本质上说“剪刀差”是工农产品不等价交换的表现，即价格低于价值的农产品与价格高于价值的工业产品相互交换所产生的差额。从人民公社时期到家庭联产承包责任制的实行，农地福利以“剪刀差”的形式从农业转到工业，从农村转到城市，从农民转到城镇居民。

据统计，1950年到1978年，因为工农产品“剪刀差”的存在，工业累计从农业获得了1万多亿元的资金积累，造成农业的压力繁重，发展迟缓。除了缴纳公粮，按照国家规定价格、数量交售农产品，为国家做“明贡献”以外，农民还要做大量的“暗贡献”。1962年到1964年工农产品“剪刀差”连年扩大，累计扩大了7.7%。1965年到1978年，除了1977年工农“剪刀差”扩大0.3%之外，其余各年均呈缩小趋势，累计缩小22.3%（曾令秋等，2006年）。

2.2 家庭联产承包责任制下的社会福利增进

家庭联产承包责任制的推行，在很大层面上提升了制度对农业生产的激励作用。因为农户拥有了较为独立的经营自主权，所以极大地调动了其生产积极性。作为理性的经纪人，农民的生产目标是预期收益的最大化，这极大提高了农业生产资源的配置效率。

从土地的资源配置效率层面来说，家庭联产承包责任制让农户拥有了独立的经营权和处置权，使得农民具有足够的动力来提升土地生产效率。第一，耕地的复种指数由1978年的151%提升至1997年的161%，如果等量换做土地数量，相当于在约二十年的时间里扩大了1000万公顷。第二，耕地使用结构明显改变。就农作物总播种面积而言，粮食作物比重自1978年的80%下跌至1997年的73%，而同期的经济作物增长了4个百分点。第三，农业区域化布局不断优化。1978年到1997年，北方稻区的水稻面积增长了7个百分点，同时华南地区的小麦面积几乎所见到零。第四，耕地生产效率显著提升。以1978年不变价格换算，平均每公顷耕地的农作物总产值由1978年的1124元增长到了1997年的3034元，平均增长5.4%。这一时期的农作物净产值从每公顷的782元增长到了1950元。

从劳动资源的配置情况和效率看，家庭联产承包责任制提高了劳动力资源的配置效率。到1996年，7种农田作物的单位用工量继续减少到了262个工作日，不到改革前的一半。劳动生产率的提高产生了农村富余劳动力，乡镇企业成为农村劳动力转移的主要渠道。改革开放二十多年以来，乡镇企业吸纳农村富余劳动力的能力大大增强。到1999年，乡镇企业吸纳农业劳动力1.27亿，占农村富余劳动力的50%以上，全国农民人均从乡镇企业获得工资收入683.4元，工资收入占农民人均纯收入的34%。

从资金要素配置效率看，二十多年农业资金的运行情况表明，制度变迁与新时期农业资金运行规律高度相关。从资金总量构成看，财政、信贷资金尽管一直是农业资金的主要来源，但实行家庭联产承包责任制后，农户成为农业生产经营的主体，来自农户的资金越来越成为农业资金最重要的来源之一。1980年到1997年，中国农业资金总量由1250亿元增加到5442.9亿元，平均每年增长18.3%，占农业资金总量的22.7%。其中，1995年和1996年来自农户的资金总量为2095亿元和1914.1亿元，分别占当年农业资金总量的42.9%和36.4%。

3.研究结论

3.1 农地流转方面

3.1.1 农地流转可以改善社会福利

对农地流转的供给方而言，土地流转可以使其一次性或者定期得到土地的流转收益，获得经济实现效用；土地承包经营权转移后，其可以进入非农领域或者农业企业，增加了就业选择，实现就业效用；农地流转后并没有剥夺农户对土地的所有权和其子女对土地的继承权，农户依然享有土地基本社会保障效用和子女继承效用；在农地股权融资投资绩效良好的地区，若适当允许农地股权买卖或者抵押，则能获得融资保障效用。

对农地流转需求方而言，通过农户间土地出租或转让获得土地的经营权，可以集中大面积土地来达到规模经营的目的，从而获得农地的经济实现效用、就业效用以及可以将土地抵押获得贷款的融资保障效用。

3.1.2 以专业化合作组织作为中介的农地流转方式是较佳选择

在社会保障待遇足够完善的前提下，农地流转供给方倾向于选择专业合作化组织作为中介的流转方式。对于土地流转的供给方而言，究竟选择哪种方式取决于进行股权投资的分红收益与流出土地的机会

成本的比较。在农地流转供给方流转土地后的社会保障待遇足够完善的前提下，选择由专业化合作组织作为中介的流转方式，农地流转的供给方能得到更多的社会福利改善。

3.1.3 农地股权投资是我国农地直接金融的有效方式

农地股权投资改善了社员农户和农业大户的福利，提高了农地社会福利。土地股份合作社产生的土地规模收益增进了农业大户的土地福利，并在一定程度上给其增添了社会荣誉。八成以上的社员农户在主观上满意或者比较满意，获得了较高并且稳定的土地股份分红，提高了家庭生活水平，约六成农户愿意加入土地股份合作社。农地社会福利是所有相关农户个体福利的加总，社员农户和农业大户的福利得到改善，所以农地社会福利也得到相应改善。

3.1.4 农地抵押是农地间接金融制度发展的基础

相对于宅基地抵押和承包地抵押的需求而言，农户对于土地股权抵押的需求较高。由于土地股权抵押不影响农户对土地的所有权，即使失去土地股份也不会失去土地，所以农户对于土地股权抵押的需求较高。对于农村金融机构而言，其对土地股权抵押和承包地抵押的供给意愿高于宅基地抵押。土地股份的价值比较容易评估，且开展土地股权抵押贷款业务流动性风险较小；开展承包地抵押贷款业务有利于充分利用土地资源。

3.2 农地征用方面

3.2.1 农地征用缺乏福利目标，造成福利损失

失地农民市民化后的福利效用平均水平较低，并且存在差异。其福利效用水平与当地的经济发展水平、对土地的依赖程度密切相关。经济发展水平相对较低、对土地存在严重依赖的地区，失地农民市民化的生活水平有所下降。而非农产业发展水平较高、对土地依赖程度较低的地区，其适应城市生活的能力较强。失地农民市民化后从事的职业主要集中在劳动密集型、收入较低的运输业、建筑业、商饮服务员等，均没有再就业培训和医疗养老保障的可持续性政策。

3.2.2 征地补偿政策完善效应不明显，未提高失地农民满意度

大部分农民没有获得中央政府征地补偿政策变迁的福利改善。在补偿政策变迁中，一次性货币补偿方式是主要方式，农民所获补偿对未来生活的保障程度存在差异。国土资源部出台“将失地农民纳入社会保障体系，确保被征地农民长远生计有保障”的相关政策后，失地农民依然没有获得城镇养老保险，政策变迁没有得到落实。在征地用途的政策变迁中，非公益性征地，尤其是以“房地产或者其他商业用途”为开发目的的土地征用所占比例反而上升，失地农民没有随着政策变迁而改善福利。失地农民对征地补偿的满意程度没有明显提高。征地补偿政策不断变迁完善的效应不明显，失地农民没有因为不断提高的征地补偿标准而提高满意度。

3.2.3 征地补偿政策变迁效应影响因素分析

失地农户的家庭特征，如年龄、受教育程度、非农就业比重等是影响失地农民受偿满意度的影响因素。失地农民在年龄、受教育程度上的差别会影响其对征地补偿方案的认可度。较高的非农就业比重意味着对土地依赖程度较低，失地对其生活方式和生活影响水平相对较小。

补偿政策的滞后偏离度是影响失地农民受偿满意度的重要因素。中央政府制定的征地补偿政策在向下传递过程中存在时间上的滞后和内容上的偏离、遗漏。其中经济发展水平越落后的地区政策执行偏离度越严重。

被征地块的特征因素（征地区位、征地年份）也会影响失地农民的受偿满意度。近郊区的土地区位价值明显，失地农民预期补偿与土地非农开发的增值收益间的落差成为近郊区失地农民不满的主要原因；而远郊区失地农民在缺乏完善的失地安置途径以及社会保障机制下难以适应失地后生活方式的巨大变化，受偿满意度因而降低。

3.2.4 创新土地金融制度，保障失地农民土地权益的可持续性

设计“土地股份资产经营公司”作为土地金融创新载体。根据不同运营对象，分别由工业园区管委会、非农开发项目管委会或农业园区管委会成立土地股份资产经营公司，该公司由地方政府部门担保成立，可以增强该公司的信誉，并委托相关的投资机构进行运营管理。

构建“土地入股分红”理论模型。该模型以失地农民永续享受土地增值收益为目标，以土地股份资产经营公司为核心，被征地农户以征地补偿费入股，而运营管理方作为专业的理财机构分享增值收益。该模型运营的关键在于科学合理的量化各个主体初试投入的资本。

4.政策建议

4.1.建立健全农地流转后农民的社会保障体系

在农地流转供给方流转土地后的社会保障待遇足够完善的前提下，农地流转可以整合生产要素，优

化资源配置，促进农村土地规模化经营，提高土地生产效率，农地流转的供给方和需求方均得到更多的福利改善。因此，为了实现农地流转福利的改善，需要建立健全农地流转后农民的社会保障体系，消除农户对土地流转的后顾之忧。

4.2 建立中介服务组织

农地流转的供给方在社会保障完善的前提下，选择专业合作化组织作为中介流转土地可以得到福利改善。农地流转的需求方（农地需求者）选择有专业合作化中介组织参与的流转方式，通过市场化的作用能够有效降低交易成本，得到福利改善。因此，为了促进农地流转市场化的发展，需要建立与行政脱钩的、市场化的、独立于土地使用者之外的中介服务组织。

4.3 加大征地补偿政策的针对性和监控力度

针对失地农民的特征制定相应的补偿政策。地方政府在执行中央的征地补偿政策时，要充分考虑征地农民的个体特征因素（年龄、受教育水平）、有针对性地制定配套的安置补偿方案。

加大对中央政府政策执行的监控。针对地方政府在实施中央政策时出现的滞后偏离情况，中央政府应加大对征地补偿政策执行过程中的监督管理，构建征地补偿方案编制、实施、监管全过程的失地农民补偿机制，增强补偿过程中信息的透明度和公众参与度。

4.4 建立“就业+住房+社保”的安置补偿体系

加强就业安置的针对性和灵活性。对于彻底失地、户籍城镇化的农民，政府直接补贴土地开发园区内企业，对愿意在园区工作的失地农民开展有针对性的上岗培训，并优先录用。

促进住房安置的保障性。对于彻底失地、户籍城镇化的农民，要加大政府的补贴力度，保证失地农民至少享有人均30平方米的居住优惠待遇。

加快建立健全社保体系。对于彻底失地、户籍城镇化的农民，应该加大财政补贴力度，减少政府提留作为社保统筹的比例，拓宽社会保障覆盖的范围，增加就业、医疗和失地农民最低生活保障。

4.5 进行金融创新，构建失地农民利益可持续保障的长效机制

对彻底失地、户籍城镇化的农民，在工业园区管委会下设立“土地股份资本经营公司”作为机制运行的载体，并通过金融机构建立失地农户土地非农开发增值收益。对仍然享有承包权但失去经营权、进行社区集中居住的失地农民，在农业园区管委会下设“土地股份资本经营公司”作为机制运行的载体，并通过金融机构建立农业规模经营增值收益分红专项账户，以最便捷的方式让失地农民能够分享到农业规模经营的增值报酬。

4.6 注入政府资金，确保金融创新顺利实施

“土地入股分红”共享农地增值收益的理论模型可行的关键在于“土地股份资产经营公司”的良好运作。该公司作为“土地入股分红”的核心，获得充足的资本金和具有公信力的合法经营地位是其运作良好的前提条件。这有赖于政府部门和金融机构以及其他社会资本的支持和参与。政府以土地出让金入股，一方面为“土地股份资本经营公司”注入前期资本，另一方面大大提升“土地股份资本经营公司”的信誉，有利于其他社会资本入股注资。

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