财政性涉企资金的管理与基金化改革研究

■/赵　瑛

财政性涉企资金的管理与基金化改革研究

■/赵瑛

该文从以往财政性涉企资金分配方式的弊端入手，阐释了涉企资金基金化改革的理论基础和重要意义，通过对各地政府引导基金普遍存在的现象和问题，提出促进政府投资引导基金的持续健康发展的政策建议，为更好地发挥财政资金的杠杆作用和引导作用，更加有效地带动社会资金推动实体经济发展，提高供给体系的质量和效率，强化财政资金的激励效应，加强涉企资金基金化改革提供决策参考。

财政涉企资金改革研究

一、政策出台背景

（一）以往财政性涉企资金分配方式的弊端

近年来，针对涉企财政补助资金的专项监督检查和审计发现，涉企财政补助资金的管理较为混乱，企业弄虚作假骗取财政补助资金的问题比较突出。一是项目多头管理，存在对企业重复补贴现象。如在支持企业科技创新方面，财政共设有扶持企业自主创新资金、工业中小企业技术改造资金、科技型中小企业技术创新基金等24项专项资金，分别由财政、发展改革、科技、工业和信息化等4个部门管理和分配。某公司就以同一个项目的申报资料重复申报并获得企业技术改造资金、科技型中小企业技术创新基金等4项财政补助资金扶持。二是审核把关不严，存在弄虚作假骗取财政补助资金问题。检查发现有多家企业采取提供虚假银行贷款证明等手段骗取财政补助资金，如某公司在尚未完成工商注册的情况下，提供虚假工商注册和银行贷款资料，申报并获得工业结构调整项目资金352万元。

通过补助、奖励、贴息等方式发放给企业的财政资金一大特征是无偿。首先，因为是免费的资金，企业的积极性都很高，在分配的过程中就产生了通常所说的“跑项目”、“跑部钱进”等问题，为权利寻租、腐败滋生提供了空间。第二，资金分配权利多由政府部门掌控，因为毕竟不是专业人士，加上信息不对称等原因，造成多头申报项目、骗取资金、资金使用效益低下等问题多有发生。第三，政府直接将财政资金补助给企业，财政资金的杠杆撬动效应低，更加模糊了政府和市场职能边界，市场化程度低，不利于政府职能转变，不符合让市场在资源配置中发挥决定性作用的要求。改革财政性涉企资金分配方式势在必行。

（二）财政性涉企资金基金化改革的理论基础

经济学上将投资项目划分为竞争性、基础性和公益性三大类。根据三类投资项目的不同性质和特点，其投资范围一般作这样的划分：竞争性项目应以企业等微观经济主体为投资主体，通过市场筹集资金；基础性项目由政府集中必要的资金进行建设，并引导社会资金、企业资金和外资参与投资；公益性项目则由各级政府运用财政资金投资建设。

如果政府投资对经营性和竞争性领域均采用无偿拨款的方式，即由财政无偿供应资金，建设单位无偿使用的办法。这种政府投资形式在工业底子薄，财力、物力有限，需要相对集中资金以保证国家重点建设项目资金需要的情况下，确实起到一定作用。但随着国家建设规模越来越大、建设项目越来越多，政府投资仍然以无偿拨款方式就难以满足社会各行各业对投资资金的需要。而且，由于企业无偿使用财政资金，缺乏经济制约，对政府投资资金的使用效果不承担任何经济责任，结果导致各地区各部门各领域企业、建设单位盲目争投资、争项目、争材料、争设备，忽视项目的可行性研究，降低了政府投资的经济效益，与政府的行政权利密切相关的再分配不仅可能会导致不公平，对民营企业产生“挤出效应”，而且会产生不经济的寻租活动。

（三）财政性涉企资金基金化改革的重要意义

实施财政性涉企资金基金化改革，设立政府投资引导基金，有利于进一步简政放权，充分发挥政府研究产业发展方向、科学编制行业发展规划的职能，把具体支持项目选择权归于市场，使市场在配置资源中起决定性作用，较好地实现政府作用与市场作用的有机结合；有利于通过“直接变间接、无偿变有偿、资金变基金”引导和扩大社会投资，充分发挥财政资金的杠杆作用和引导作用，更好地实现政府调控目标；有利于通过股权投资，促进企业完善法人治理结构，强化财政资金的激励效应，提高财政资金的使用效益，建立符合现代财政制度要求的扶持产业发展长效机制。

二、政府引导基金发展过程中存在的现象与问题

根据相关机构统计显示，截至2014年底，国内共成立209支政府引导基金，目标设立规模达1293.39亿元，平均单支基金规模为6.19亿元。经研究发现，各地政府引导基金在发展过程中普遍存在如下现象和问题：

（一）引导基金规模偏小，募资渠道狭窄

目前，我国政府设立的引导基金规模普遍偏小，据统计，全国29家省级引导基金中规模超过10亿元的仅占到15%左右，特别是在一些经济欠发达地区，引导基金的规模相对偏小，无法起到其应有的引导作用。除此之外，目前国内的引导基金的主要资金来源为政府财政出资，仅有一小部分有国开行等政策性银行参与，募资渠道狭窄，未来亟需扩充。

（二）基金结构不够科学合理，政策环境需要完善

首先，多数基金设计结构不够科学合理，利益绑定机制还不健全，执行中变形走样的问题比较突出。其次，政府引导基金发展的政策环境需要进一步改善，实践先行与制度建设滞后的矛盾比较突出。政府引导基金从设立到管理运行不够科学规范，支持实体经济发展的作用有待加强。

（三）引导基金投资限制条件偏多“择地不择优”

目前多数引导基金都对其合作对象有一定的要求与限制，如地方政府要求合作基金必须注册在本地。而且，很多引导基金基于政府扶持当地的创业投资以及战略新兴产业发展的考虑，对于子基金投资项目的地域分布也限制在本地，从而产生了“择地不择优”的现象。

（四）引导基金专业能力偏弱且缺乏有效的激励机制

由于引导基金是政府主导而非市场环境下自发成立，引导基金的管理团队在市场认知及专业能力等许多方面普遍较弱，对于合作基金的尽职调查等许多工作均需要借助其他机构来完成，因此引导基金的整体运作效果必然大打折扣。

（五）边界定位不够清晰，基金监管存在盲区

部分地方政府对基金的边界定位不够清晰，还存在基金设立过快、一哄而起、跑马圈地的现象。基金监管仍存在盲区，政府监管“缺位、越位”问题不容忽视，以行政干预替代监管，对基金管理机构有效的激励约束机制尚未建立，国家政策目标没有很好的实现，管理机构道德风险需要认真防范。

三、加强财政性涉企资金管理和基金化改革的政策建议

加强财政性涉企资金管理和基金化改革应坚持政策性导向、市场化运作、专业化管理的原则，以明晰定位划清界限为导向，以构建科学的治理结构为核心，不断优化发展环境，发挥财政资金撬动功能，促进政府投资引导基金的持续健康发展，更加有效地带动社会资金推动实体经济发展，提高供给体系的质量和效率。

（一）明晰政府引导基金定位，合理控制基金规模

转变政府职能，理顺政府与市场之间的关系，改革政府补贴模式，清理整合“小、散、乱”以及效用不明显的涉企专项资金，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入，建立政府型FOFs（母基金）是实现这一转变的有效途径和手段。各地应将工作重点放在已设立的基金尽快形成投资、发挥效益上来，不盲目新铺摊子，不搞一哄而上，不搞全覆盖。同时，要注意控制政府引导基金的设立数量，避免在同一行业或领域重复设立基金，使政策目标和社会资本盈利目标趋向一致，实现多方共赢。

（二）科学界定基金投资领域，突出基金引导作用

政府引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作，政府部门应指导引导基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。首先，政府引导基金应投向“具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显”的领域，产业上突出实体经济，加大对提高消费质量档次供给侧的支持力度，阶段上聚焦初创期、早中期企业。其次，对基金投向要实现政府公共职能属性与市场资本逐利属性的有机统一，实行负面清单管理，不得投资房地产、期货及证券投资基金等。再次，要突出基金投资重点，将基金主要投向支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级、重大关键技术产业化、基础设施和公共服务等领域。

（三）构建科学的基金治理结构，坚持市场化运作和专业化管理

政府引导基金发挥作用的难点和关键在于能够将政策引导与市场运作结合起来，有效平衡政府引导与其他出资人及基金管理公司的利益关系，应通过科学规范的组织架构和利益绑定来实现。引导基金可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式，通过基金化运作，吸引社会资本进入政府支持的重点领域和薄弱环节。基金的募资、投资、投后管理、清算、退出等应交由专业化管理团队采用股权投资等方式进行市场化运作，充分发挥专业基金管理团队独立决策和法人治理结构制衡作用。同时，应按照现行法律法规，根据不同的组织形式，制定投资基金公司章程或合伙协议等，对出资人与管理团队的责权边界进行清晰的划分，为保障双方的权益提供支撑。严格执行公司协议、章程，是市场化运作、专业化操作的微观基础。

（四）弱化地域限制，提高引导基金吸引力

逐渐突破地域限制将为其吸引优质子基金带来极大的能动性，对提升资金回流速度、保证引导基金整体的运作成效起到积极的作用。可以有条件地放宽对投资地域的限制，政府应该着重营造良好的投资环境、服务环境，为外地资本落户本土市场提供具有吸引力的政策环境，这样有利于一些珍贵的优质资源和先进经验的引进，来推动本土企业的发展。就苏州工业园区创业投资引导基金来说，是一支在国内运作比较出色的市场化的引导基金，基金成立之初就吸引了多家创投机构，其中一个很重要的原因就是该基金择优不择地，项目选择突破地域限制。

（五）建立有效的激励约束机制，实现政策导向

与完全市场化的基金不同，政府引导基金都具有鲜明的目标，但不能靠行政手段来干预，应通过合理的激励与约束、通过规范的运行机制来实现政策目标。一是通过合理让利，引导基金投向。首先要实现确定好目标，按契约和规则做事，与其他社会资本保持平等。其次，可采取门槛收益内社会出资人优先分红，超额利润部分适当让利等措施。但同时要保证财政资金安全，政府与其他LP共进退。二是建立有效的约束机制，防止偏离政策目标。政府应按规则参与基金内部治理。公司制框架下，可以委派人员代表政府进入基金公司，参与公司重大事项决策，对管理团队的行为进行监管。在有限合伙制框架下，GP独立负责投资决策，政府及其他LP通过推荐符合条件的专业人员参与投资委员会或咨询委员会等方式实现政策引导目标，可以对基金的投资管理提出建议。政府虽不干预基金管理人投资，但享有必要的知情权和监督权，GP应当就基金的投资与管理事项向LP定期充分披露，政府及其他LP可以通过公司董事会或合伙人大会对基金投资和管理中的各种问题进行质询。征得主要出资人同意，政府可以通过第三方定期审计并开展绩效评价，考核结果同管理费等报酬挂钩。

（六）择优选聘基金管理团队，实现专业化管理

选择管理团队是基金高效运行的核心环节。一是要选择合适的团队。既要按照市场上通行的募资能力、投资业绩、研究能力等因素进行考察，同时选择的团队也应能够了解贯彻政府意图，合理平衡政策目标与效益目标。二是合理确定报酬。管理团队报酬总体上应当市场化，参照市场通行做法，否则留不住好的团队，也可能会发生道德风险。同时，管理费也不能太高，考虑到政府性引导基金规模较大，而且在募资难度、风险程度方面要略低一些，母基金管理费与绩效奖励可低于市场平均水平。

（七）提高政府监管和服务水平，营造良好的发展环境

从美国等发达国家股权投资基金业发展看，基本都经历了一个从自我发展到政府监管再到行业自律发展的历程，我国需要结合私募基金发展现状和缺失，及时改进监管，不断优化基金发展的政策制度环境。一是加强法规制度体系建设。股权投资基金存续期较长，特别需要完善相关法规制度，保护好出资人权益。二是完善扶持政策。政府引导基金发展重在营造公平竞争的市场环境，主要通过出台完善普惠性政策措施，惠及股权投资基金全行业，但要避免过度激励，形成政策“洼地”。三是加强行业自律监管。政府引导基金从某种程度上来讲属于诚信资金，股权投资基金从业人员流动性大，完全靠行业监管来防范道德风险的难度比较大，亟需加快征信体系建设，应将非法募资、违规担保的基金管理机构纳入黑名单，加大对违约从业者的惩戒力度。同时加快股权投资基金人才队伍建设，加快培养步伐，适应股权投资发展的需要。

［1］李开孟.我国政府性创业投资引导基金的运作模式及操作要点〔J〕.中国投资，2009（4）.

［2］曹珺，我国政府引导基金存在的主要风险及成因分析〔J〕.经济研究参考，2011（30）.

［3］王志敏，游智颖，谢艳华.论地方政府引导基金内部治理制度的完善〔J〕.地方财政研究，2012（11）.

◇作者信息：河南省财政厅

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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1004-6070（2016）08-0008-03