当前我国财政困境与对策分析

■/王　庆

当前我国财政困境与对策分析

■/王庆

2016年两会期间，3%的财政赤字率引起广泛关注，但若深入分析，当前我国财政运行除收支缺口较大外，还有改革难度加大以及理论创新不足等困难，致使财政困境在一定程度上存在。应针对形成财政困境的原因，从提升财政地位、加快构建现代财政制度和强化财政绩效管理等措施入手，变困境为机遇，努力实现财政可持续发展。

财政困境结构调整财税改革现代财政

2016年3月两会期间，李克强总理在做政府工作报告时表示，积极财政政策要加大力度，2016年拟安排赤字2.18万亿元，赤字率提高到3%。消息一经公布，就引起社会各界广泛关注，3%是否过高，是否意味着国家财政存在很大风险，成为公众持续追问的话题。本文就此问题从当前我国财政运行是否陷入困境，又是什么原因影响了财政的整体运行，加以整理分析，以期对实现财政可持续发展有所裨益。

一、当前财政面临的主要困难

谈到财政困境，一般认为是指财政收支缺口较大，这种直观理解没有错，但若考虑到当前我国财政的发展需求，特别是现代财政理论创新与制度建设的现实背景，那所谓的财政困境就不仅仅是赤字大小问题。

（一）财政收支缺口增大

当然，财政赤字的不断累积与放大，还是当前财政面临的最直接问题，改革开放以来，我国赤字已由1980年的68.9亿元放大到2015年的16200亿元，累积更是达到了89557亿元的规模，占2015年GDP总量的13%。但若从世界范围内看，财政赤字的持续放大并不是我国特有的国情，而是较为普遍的财政现象。这缘于世界经济内生增长动力的持续衰减，迫使各国不得不转而依赖政府实施积极财政政策，通过人为干预来拉动经济增长，其直接代价就是赤字的累积与放大。受此影响，我国在1998年和2008年两次实施积极财政政策，赤字增长率也在这两年分别达到58.3%和181.9%。而今年两会期间提出的赤字虽绝对数大，但34.6%的增长率却低于1998年和2008年。不过，从未来我国财政收支的发展趋势上看，财政赤字绝对数会继续放大，累积赤字占GDP比重会不断提高，这从长远看对我国财政可持续发展构成了压力。具体分析，影响财政收支发展趋势的因素有：一是经济增长。众所周知，宏观经济是财政收入的来源，得益于GDP的高速增长，我国财政收入也一直保持着较高的增长率，特别是1993-2013年间，财政收入年均增速高达18.9%，是同期GDP年均增速的一倍。到了2014年，我国GDP增速下行至7.3%，财政收入增速也首次由10%以上下行至8.6%，2015年进一步下行至5.8%。与此形成对照的是，财政支出并未出现明显的下行，2014年其增速虽为8.2%，2015年却再升至13.2%。可以说，宏观经济增长是影响财政收入的最主要因素，而在世界经济增长乏力的大背景下，财政收入增速在短期内很难回到10%以上；二是结构调整。至于财政支出的增速为什么会在2015年转而拉升，这与结构调整有直接关系。2014年，中央提出经济新常态的概念，它的核心内容有增速下行和结构调整。实际上，有关产业、地区和供需等结构的调整需求早在2008年之前就已显现，但受困于当时的世界经济危机，我国政府不得不实施了4万亿元的积极财政政策。发展至今，积极财政政策效力不断弱化，加之资源环境已遇瓶颈，才由中央政府强力推行结构调整，这其中非常重要的原因就是结构调整的高财政成本。一方面，关停减落后产业需要大量财政补贴，另一方面，扶持新兴产业也主要涉及税式支出，对地方财政而言，这种代价很难承受；三是民生支出。退一步讲，即便没有结构调整的压力，当前我国财政支出增速还是会远超财政收入增速，这缘自民生支出的刚性增长。回顾以往，财政视野下“民生”的引入是在2007年左右，短短十年间民生财政已覆盖教育、文化体育与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务等十几项内容。2015年，中央与地方财政中民生支出占比均达70%以上，由人均GDP增加所拉高的公共需求通过民生支出得以充分展现。综合这三方面因素，可知今年3%的赤字率不会是一个特例，而是今后数年内的常态。

（二）财税改革难度加大

若财政运行的困难仅仅是赤字过大，那通过开源节流还是可以缓解的，现实问题是财税改革已成为此轮全面深化改革的突破口，财政不仅做不到开源节流，反而因需支付高昂的改革成本而出现减收增支的情况。这里，之所以说改革成本高昂，主要原因是改革措施密集导致改革难度叠加。就财税领域来看，大的改革方向就有税制结构、预算制度、分税制和财税法律制度改革等，若从细节上看则更为复杂。以税制结构调整为例，基本上涉及到已开征的各个税种，尤其是营改增、个人所得税、消费税、房地产税改革等问题，关系各级政府、各个行业和各类人群的切实利益，可谓牵一发而动全身，遇到的阻力可想而知。正因为如此，中央在2013年提出“现代财政制度”的概念以引领财税改革，并通过“财政是国家治理基础和重要支柱”的界定来突出财税改革的重要性。之后，中央又在2014年通过《深化财税体制改革总体方案》等方案，确定财税改革2016年要完成的重点工作和任务，以及2020年基本建立现代财政制度的改革目标。即便如此，财税改革进展还是慢于预期，这从两年来税制结构的调整上就能看出来，可见财税改革难度之大，集中反映出当前我国社会经济运行中深层次的结构性问题。

（三）财政理论创新不足

客观评价，中央提出的统领财税改革的“现代财政制度”是符合财政发展实际的，但为什么改革效果不尽如人意，一个主要原因是围绕现代财政的理论创新不足，使学术界与实践界、中央与地方地府在构建现代财政制度上未达成共识，各方利益变动自然受到了抵触。实际上，早在1992年建设社会主义市场经济以来，有关财政的理论研究就出现了变化。一方面，社会主义市场经济的确立，强化了“市场进、政府退”的观点，财政理论研究的重要性大大降低；另一方面，西方自由竞争市场经济理论的理论地位随社会主义市场经济的深化而不断提升，财政学不仅从学科归属上隶属于应用经济学，其研究范式也开始向西方主流财政学研究范式看齐，财政理论研究逐渐偏向计量化和微观化。不得不说，近30年的引进、吸收和运用，使我国财政理论研究越来越依赖于西方经济理论的动态发展，而忽视了我国财政自身逻辑演变以及财政与社会经济发展的联动。故当中央在2013年提出“现代财政制度”时，相关财政理论创新的不足也就在意料之中了。

二、形成财政困境的原因分析

综合以上论述，笔者以为，当前我国财政运行存在着收支缺口增大、改革难度加大以及理论创新不足等主要困难，且由于这些困难内在关联、共同作用，使我国财政运行在一定程度上陷入困境。至于为什么会形成财政困境，原因主要有三点。

（一）内外部压力突增

就财政收支缺口增大而言，其背后深刻的原因是内外部压力的突增。从国内情况看，我国宏观经济正处在经济周期的下行区间，加之积极财政政策效力弱化，GDP在短期内很难回复高速增长，各类发展中问题将在7%-6%的增速区间内加以解决，意味着对政府财政的依赖性会大大提高；从国际情况看，始自2008年的世界经济危机到现在还未真正解决，且还由于美国国家战略的调整而增加了更多不确定性。尤其是对中美关系而言，接触中突出制衡的发展格局悄然显现，这对我国经济增长、社会发展、国家安全等构成巨大挑战，财政压力陡然上升。另外，国内外的发展变化是相互影响的，国际政治经济格局的恶化会进一步压缩我国政府解决国内发展问题的空间，财政会变得更加紧张。这是一个恶性循环，只有在世界经济趋于好转的前提下才能被打破。也正因为如此，财政收支缺口增大在短期内是不可逆的。

（二）深化改革的突破口

就财税改革难度加大而言，其背后深刻的原因是财税成为了现阶段深化改革的突破口。当然，选择财税为深化改革的突破口并不意外，回溯历史这也是改革的一贯表现，起于财税并循环于财税变化。究其原因，概因财政应公共而生，继而成为社会所有分配关系的基础与核心，财税政策发生变化，每个个体、公共组织和各级政府的既得利益都会发生变动。故每当社会利益分配趋向固化时，都要借助财税力量打破利益固化，恢复利益分配的流动性，从而为社会经济发展提供内生动力。此轮深化改革的目的亦是如此，三十多年的高经济增长已使我国积累了丰厚的物质财富，但差异化的分配结果在市场竞争机制的放大作用下，正在削弱社会经济发展的内生动力，依赖量化宽松货币下的积极财政政策成为常态，可这又是不可持续的。故需要通过财税改革来打破利益固化，以共同富裕为目标恢复利益分配的流动性，使我国社会经济发展回到激励性的内生发展上来。基于这种认识，财税改革任务艰巨，只能迎难而上。

（三）大国财政观念弱化

就财政理论创新不足而言，其背后深刻的原因是改革开放以来大国财政观念的不断弱化。若以此点为对照，反倒是改革开放前“国家分配论”下的财政具有更明显的大国财政观念。当然，这不是说国家分配型财政优于与社会主义市场经济相配套的公共财政型财政，毕竟国家分配型财政是与单一公有制和计划经济相配合，其研究视角自然集中在国家层面。而“公共财政论”以西方经济理论为理论基础，研究出发点则转移到了理性人身上，这使公共财政型财政的研究相对微观化。应该讲，财政研究视角从宏观到微观的转变是有好处的，有利于财政的民主化和绩效性发展，但财政本质上依然是公共性的，对理性人的强调是期望得到更为理想的公私合作结果，使以政府为代表的公和以个体为代表的私在相互制衡中实现良性动态发展。故把理性人纳入财政主体范畴不能以弱化国家观念为代价，其负面影响正如前文所述的，在中央于2013年提出“现代财政制度”后，学术界与实践界、中央与地方地府在构建现代财政制度上却难以达成共识。

三、应对财政困境的相关对策

虽从整体来看，三大困难共同作用下的财政困境是比较棘手的，但若从上述三个形成财政困境的原因出发，笔者以为，当前的财政困境反而创造出我国财政进一步发展的难得机遇。

（一）提升财政地位

总体来看，当前财政困境要求我们应重新认识财政所处地位和所发挥的职能。正如中央把财政界定为国家治理的基础和重要支柱一样，现阶段我国社会经济运行的各种结构性问题都会集中到财政领域加以反映，从而使财政同时面临赤字、改革和理论研究的压力。但与此形成反差的是，社会各界包括各级地方政府对财政的认知还主要停留在拉动经济增长的层面上，这就造成了财政现有的尴尬地位：一方面，都觉得财政很重要；另一方面，除拉动经济和填补亏空外，并不清楚财政的重要性是什么。实际上，财政制度作为一个国家的基本制度，它的规范化和科学化运作对社会经济的日常活动具有很强的指导作用，可以说，只要财政制度是严谨的、良善的和适宜的，那这个国家的基本面就是稳定的，所以财政本就是国家治理的基础和重要支柱。当前应通过以下措施，真正把财政提升到国家层面上：一是确认大财政概念，将一般预算收入、政府性基金收入、社保基金收入和国有资产收益等财政性资金全部纳入到财政预算范畴内，减少财政行为碎片化；二是重塑大国财政概念，不应以市场经济体制简单替换政府公共职能，也不应以经济增长为重地方化财政行为，而是要加强各级政府特别是中央政府的组织能力，以应对内外部各种危机；三是在全社会范围内广泛宣传并普及财政知识，使公众在财政问题上具有国家意识，学习在尊重国家利益的前提下来保护个体的财税权利。

（二）加快构建现代财政制度

无论是从现代性来看，还是从传统与现代的比较上看，中央提出的“现代财政制度”都能全面概括当前财税领域的改革要求，也就是说，我国财政的现代化进程不仅是摆脱当前财政困境的有效选择，更是财政自身演化发展的必然选择。在现代财政下，我们可通过市场经济体制的完善将政府与市场有机结合起来，可通过财税体制的完善将国家与个体统一起来，可通过公共品供给机制的完善将各级政府组织起来，可通过宏观调控机制的完善将不同国家联结起来［3］，故应从以下几点入手加快构建现代财政制度：一是尽快调整中央与地方事权，使中央与地方政府在财政现代化进程中认同更为长远的财政可持续发展目标；二是实现依法理财，使我国在宪法、财政基本法和财政行政法规规章三个层次上的法律建设都得到提升；三是加快税制结构调整，在实践社会公平的同时扩大税源，尽早建立起中央与地方两级稳定的税源结构；四是建设现代预算制度，使政府预算在我国财政现代化进程中能够发挥关键作用。

（三）强化财政绩效管理

除以上两点长远规划外，短期内应对财政收支缺口的有效途径就是强化财政绩效管理。实际上，财政收支矛盾始终存在，其主要的制衡手段就是加强日常管理、提高效率。我国自改革开放以来，特别是1998年实施积极财政政策以来，政府投资逐渐取代内需和出口，成为拉动经济经济增长的首要动力，这客观上造成各级政府对财政绩效管理的松懈。故应以当前的财政困境为契机，将日常的财政绩效管理做实做好，以缓解赤字问题，具体措施有：一是建立财政绩效考核指标体系，应对财政绩效概念进行严格定义，对考核指标进行鉴别力分析，对指标之间进行相关分析，以强化财政绩效考核；二是引入市场竞争机制，可大力推广PPP等公共品市场化模式，并在财政管理体制内部建立竞争机制，以提高财政绩效；三是继续推进财政信息化改革和大数据管理，提高财政管理的透明度、时效性、动态化和科学化，从而实现财政资金的高效利用。

［1］王庆.关于民生财政的思考〔J〕.宏观经济管理，2011（5）.

［2］中国人民大学中国宏观经济分析与预测课题组.财政困局下经济结构调整路径的再定位〔J〕.经济理论与经济管理，2015（6）.

［3］王庆.论我国现代财政制度的建立—基于现代性视角分析〔J〕.求实，2016（2）.

◇作者信息：兰州财经大学财税与公共管理学院

◇责任编辑：哈明晖

◇责任校对：哈明晖

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1004-6070（2016）08-0005-03

2015年度甘肃省社科规划项目（YB050）。