种质资源国家惠益分享法律机制构建初探

2016-03-28李一丁

中国种业 2016年1期

关键词：种子法修改种质资源

李一丁

（贵州大学法学院，贵阳550025）

种质资源国家惠益分享法律机制构建初探

李一丁

（贵州大学法学院，贵阳550025）

摘要：2015年第3次修正，2016年实施的新《种子法》首次规定种质资源国家惠益分享方案，这一历史性突破将会为我国种质资源获取、开发和利用以及惠益分享奠定全新局面。通过创设和构建种质资源国家惠益分享法律机制，我国种质资源国家主权和农民权益将得到有效保护和确认，不过在创设和构建过程中仍需考虑惠益分享主体、客体以及具体内容等问题。

关键词：《种子法》修改；国家惠益分享方案；种质资源；获取；法律机制；农民育种权益

新《种子法》于2015年11月4日通过并将在2016年正式生效。除了完善主要农作物审定制度、完善农作物植物新品种规定以外[1]，《种子法》第十一条提出国家惠益分享方案。尽管寥寥数语，但这一规定仍具理论意义和现实价值，本文拟对该问题进行初步探讨。

1 国家惠益分享方案规定提出的理论意义和现实价值

1.1 “国家对种质资源享有主权”规定有望进一步落实

2000年《种子法》颁布实施以来，虽历经2次修改，但“国家对种质资源享有主权”规定并未发生变动。从《种子法》和2003年《农作物种质资源管理办法》相关规定内容来看，现阶段我国种质资源主权规定主要是通过种子行政主管部门行使行政管理权来实现。上述行政管理权主要包括审批权和许可权。具体而言，我国对种子生产、经营活动实行行政许可制；种子新品种审定、中外人员对我国境内农作物种质资源联合开展科学考察、因科研育种目的获取种质资源申请、向境外提供种质资源（包括签订对外合作协议）等活动实行审批制。

当前，全球种质资源互换、贸易活动持续升温，各国农业发展趋同化、同质化特征日益明显。这一方面说明种质资源跨境流动有力地促进了各国种质资源流通以及国际农业合作生产、研究、开发、利用；同时也对一国种质资源境内管理和境外交流提出新的挑战。由于上述种质资源互换与贸易活动的开展背景、形式、参与主体、具体内容各有不同，且日益呈现多样化、复杂化等特征，这些特征均要求各国种子行政主管部门尽快实现单一监管主体到参与人、代理人等多重角色转换。2015年《种子法》第十条要求：“……任何单位和个人向境外提供种质资源，或者与境外机构、个人开展合作研究利用种质资源的，应当向省、自治区、直辖市人民政府农业、林业主管部门提出申请，并提交国家共享惠益的方案……”这恰恰为我国种子行政主管部门未来参与种质资源惠益分享提供了法律可能。

1.2 我国农民育种权益将逐步确认与保障由于人口增长、极端气候变化频生、生态环境逐步恶劣等因素影响，各国关于种子、种质资源的争夺甚嚣尘上。发达国家通过知识产权等私有化手段与生物技术薄弱国家之间在种质资源、遗传资源获取开发利用领域开展各种竞争即是上述争端之突出表现，我国作为农业种质资源大国亦深受其害。以《生物多样性公约》（以下简称CBD公约）、《粮食与农业植物遗传资源国际公约》（以下简称粮农公约）等相关公约长期致力于维护各国遗传资源主权，并希望通过创设包括获取和惠益分享在内的各项机制，实现国家、土著和当地社区以及农民在遗传资源、种质资源领域的权益。从上述公约相关规定可知一国种质资源主权不仅与国家种子行政监管权限有关，更与土著和当地社区权益、农民育种权益等私权利有着密切联系①粮农公约第九条第二款规定：“各缔约方同意落实与粮食和农业植物遗传资源有感的农民权利的责任在各国政府。”第十三条是关于多边系统中的利益分享规定，涉及信息交流、技术获取和转让、能力建设和商业化所得货币收益和其他利益分享等；第十三条第三款明确规定前述利益分享内容首先应直接或流向保存并持续利用粮食和农业植物遗传资源的各国农民，尤其是发展中国家和经济转型国家的农民。上述条款足见一国种质资源主权与一国农民育种权益、土著和当地社区权益密切相关。。“……发展中国家提出“农民权”的概念，要求西方国家尊重他们基于其植物遗传资源和相关传统知识产生的正当权益。”[2]

1993年制定、2012年第2次修正的《农业法》第九章系目前农业法领域关于农民权益保护专门规定，但并未确认农民拥有育种权；1997年颁布、2013年第1次修正的《植物新品种保护条例》第十条第二款也仅就农民育种权益进行粗略规定，2015年《种子法》第二十九条对上述规定进行再次确认。作为农民而言，它结合当地条件、环境并通过其自身了解、掌握和累积的传统知识、习惯选育、繁殖种质资源、遗传资源是一种自然权利，理应受到法律确认和保护。《农业法》、《种子法》、《植物新品种保护条例》等相关法律法规缺乏农民育种权益方面直接规定将会对我国农业可持续发展、农村社会稳定以及农民权益的保障产生消极影响。国家种质资源惠益分享方案的提出间接确认了我国农民拥有育种权益，该方案产生的惠益将会直接造福于我国农民。

2 种质资源国家惠益分享法律机制构建的初步思考

CBD公约和粮农公约均有若干条款涉及获取和惠益分享。CBD公约第十五条第四款、第五款认为遗传资源获取者经过提供者事先知情同意以及共同商定后获取行为系合法行为，从该项规定亦可看出获取和惠益分享主要制度构成有事先知情同意和共同商定条件。粮农公约要求各缔约方参与粮农植物遗传资源多边系统并签署标准材料转让协议SMTA（Standard material transfer agreement）进行获取和惠益分享以实现农民权益[3]。从应用层面来看，我国种质资源国家惠益分享法律机制可能需要重点考虑主体、客体以及内容等问题。

2.1 惠益分享主体：国家以及农民群体《种子法》第十一条关于国家惠益分享方案规定意味着未来我国种子行政主管部门可能作为法律主体参与种质资源获取和惠益分享活动。因获取和惠益分享活动主要在跨国之间展开，未来相关法律应认可国家作为法律主体参与获取和惠益分享活动之正当性。具体而言，这些情形包括由一国代表全体国民从他国引进种质资源、与从本国获取种质资源的获取者商定惠益分享分案、在种质资源提供者缺位时代表种子、种质资源提供者主张利益、当国家种质资源主权利益受损或出口无所有权、所有权不确定抑或无法及时确定所有权的种质资源出时发表权益主张等。单个农民作为个体并不属于国际法主体，所以它无法参与具体惠益分享。国内也有学者认为宜将农民权益确定为集体性权利。“……传统聚居和共同劳作习惯也让当地农民成为相互依靠的群体，在面对生物及遗传资源保护的开发利用中发挥集体力量和智慧[4]。”目前已有农民权立法例国家，如印度等普遍将惠益分享主体认定为农民群体，即考虑由某项特定农业种质资源所在土著和当地社区抑或农民群体代表当地农民主张权利或享受利益。

2.2 惠益分享客体：照搬粮农公约附件一清单抑或法律保留 CBD公约和粮农公约关于获取和惠益分享机制规定的区别还体现在适用对象不同。粮农公约适用对象主要是附件一列明近60余种粮食农业作物种质资源。CBD公约并未限制适用对象，即CBD公约适用于所有遗传资源（不包括人类遗传资源，但应包括并不属于粮农公约附件一所列作物清单的粮农植物遗传资源）。目前我国已经加入CBD公约，同时也已开始加入粮农公约前期法律、政策评估工作。未来我国农业种质资源惠益分享法律机制适用对象的厘定到底是遵循粮农公约附件一所列作物清单规定，还是比照CBD公约规定不限定清单的做法，不仅与我国现阶段粮农种质资源的主要品种门类、质量、性状、种植培育面积、成本收益比率直接相关，还会对我国实施前述国际公约的效果产生间接影响。

2.3 惠益分享内容：尽快立法确认农民育种权益我国作为传统农业大国，为全球的农业生产、种质资源以及生物多样性的保护和维系做出了突出贡献。但长期以来我国具有本土特色、本地稀有的农业种质资源流失、遭窃现象极其严重，土著和当地社区权益、农民育种权益遭受严重侵害。从粮农公约关于“农民权”规定来看，它主要是指农民育种权益，既包括程序性权利如参与育种活动相关决策活动，又包括实体性权利如对育种活动产生的惠益进行分享。虽然《种子法》关于种质资源国家惠益分享方案的规定将会实质造福我国农民，但是未来我国仍应考虑通过补充和修改《农业法》、《种子法》等法律规定明确农民拥有育种权益，如对《农业法》关于农民权益方面的规定进行适当扩充，加入保障农民育种权利方面的规定以及对农民育种权相关内容进行全面论述；对《种子法》立法目的进行修改、突出农民在种子法律领域主体地位，如将立法目的相关表述“维护品种选育者和种子生产者、经营者、使用者”后增加“农民”二字等。