加快PPP项目落地：“政府购买居家养老服务”项目示范研究

●朱俊立

加快PPP项目落地：“政府购买居家养老服务”项目示范研究

●朱俊立

在社会力量供给公共服务能力不足的条件下，如果能够实现以“政府购买公共服务”这一模式自身的发展来培育社会组织、企业和志愿者等社会力量积极参与供给服务，将有力推动PPP项目落实。本文选取“政府购买居家养老服务”作为示范项目，系统研究在“购买什么，向谁购买，怎么购买”的全过程中构建起“政府通过购买服务培育社会力量的制度政策体系”，既有现实迫切性，又有很多西方发达国家的成功经验可供借鉴，很有代表性。

PPP项目 示范 政府 购买服务 社会力量

2016年6月12日，财政部下发《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函〔2016〕47号），再次强调扎实推进PPP项目示范工作，助推更多项目落地实施，充分发挥PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用。选取“政府购买居家养老服务”展开推进PPP项目落地的示范研究，一方面，源于这是西方发达国家典型的PPP项目，有很多经验可供借鉴；另一方面，我国也具有推广落实的现实迫切性，2016年我国“46.6%的家庭存在养老困难”，居于家庭困难的首位。以此为例，展开推进PPP项目落地的示范研究，具有很强的代表性。

一、项目设计理念：通过项目自身的发展来培育社会力量积极参与

本项目所称“政府购买居家养老服务”是指政府发挥市场机制作用，对一部分居家养老服务事项通过购买的方式，交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量承担。“未富先老、家庭养老功能弱化”，是我国面临的重大社会难题，因此，中央政府高度重视“优化整合家庭、社会、政府三方面资源，采用社会化和组织化的方式提高养老服务质量”。2015年11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”，“机构养老服务”的作用定位由过去的“支撑”下降为“补充”。而从国际经验来看，居家养老服务是养老服务的主要模式，政府主要向社会力量购买服务，以便引入多元化供给主体和竞争机制，在增加供给的同时提高效率（E.S.萨瓦斯，2002；王浦劬，莱斯特·M·萨拉蒙，2010；等等）。我国政府也在倡导这一模式，2013年8月16日，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求各级政府积极探索以购买服务等方式促进养老服务业发展。

理论上，基于社会力量供给不足的现实条件考虑政府购买居家养老服务问题，抓住了居家养老服务如何承担起养老服务的基础性作用的核心问题。事实上，国外养老服务历经从机构化到“去机构化”的演变，“政府购买居家养老服务”在西方发达国家已成为一种主流的养老模式。早在上个世纪60年代英国已率先开始推行政府向社会力量购买居家养老服务（Seebohm委员会报告，1968)；2000年布莱尔政府出台《公共民营合作制——政府举措》，标志着政府向社会力量购买居家养老等公共服务进入成熟阶段。在美国、澳大利亚、瑞典和日本等发达国家，政府向社会力量购买居家养老服务的发展也已经成熟。但是以上各国的实践经验和研究都是按照政府（供给者）、社会力量（生产者）和社会公众（消费者）三元主体划分，建构三元主体跨部门合作治理分析框架。这种按照“多中心治理理念”构建的社会网络组织体系能够运行，依靠的是存在于公共领域中的社会资本力量，取决于政府、公民、企业与社会组织之间的相互信任与积极合作（埃莉诺·奥斯特罗姆，2012；珍妮特·V·邓哈特，罗伯特·B·邓哈特，2010；等等）。而我国还处于向公共服务型政府过渡的时期，“小政府，大社会”的格局尚未形成，社会力量供给公共服务的能力十分薄弱，地方政府购买居家养老服务的巨大需求与地方社会力量发展不足之间的矛盾十分突出。可见，研究我国政府购买居家养老服务的问题，必须着力培育社会力量，否则就难以解决西方国家政府购买居家养老服务模式在中国落地的问题，这也是本项目研究区别于其他同类研究的重要差异。从政府购买养老服务的发展环境来看，韩国的经验尤其值得我国借鉴：韩国相对集权的政治体制决定了政府的核心地位，在社会力量薄弱的情况下，政府建立了项目咨询、评价和资助等一系列机制，通过向社会力量购买养老服务扶持其发展，由此推进了“居家、机构养老服务”等公共服务市场化的目标。

实践上，我国相对集权的政治体制决定了政府在购买居家养老服务中居于核心地位。政府创新机制，形成规范的制度体系，在购买服务的各阶段培育社会力量按需求供给服务的能力，才能够打破社会力量发展不充分的限制条件，发展政府购买居家养老服务，这将有助于完善社会化组织化供给居家养老服务的制度体系，实现“居家养老服务发挥基础性作用”的目标。我国到目前为止，都没有形成一套系统、科学的政府购买居家养老服务的制度政策体系，更没有把培育社会力量作为政策前提。虽然部分城市率先根据自身情况出台了相关管理办法，但购买程序规范化水平较低，还未形成一套规范、公开、透明的运行程序；缺少专业、规范的服务监督管理和评估机制。对于政府来说，本项目探索如何在政府购买服务的各个阶段培育社会力量，合理确定政府在购买服务过程中各主体的责任和权利，推进政府购买服务的制度化和可操作性，从而解决“购买什么，向谁购买，怎么购买”的问题，才能真正推行政府购买居家养老服务。

二、“政府在购买服务的过程中培育社会力量”需解决的关键问题

探索如何通过“政府购买居家养老服务”这一模式自身的发展来培育社会组织、企业和志愿者等社会力量积极参与机构养老服务，增加供给、提高效率，使相关国际经验能在中国落地，所要解决的关键问题是：如何通过机制创新，在政府购买机构养老服务的全过程中培育社会力量，并科学、系统地规范政府购买服务的行为？

针对以上问题，从国内外研究现状及发展动态来看，居家养老服务的理论基础主要包括适度普惠型福利理论、基本公共服务均等化理论与福利多元主义理论。适度普惠型福利理论强调养老服务发展和完善中的公平性和适度性；基本公共服务均等化理论认为基本公共服务是政府的基本责任，是公民的基本权利，大力发展居家养老服务是基本公共服务发展的重要内容之一；福利多元主义认为，包括居家养老服务在内的社会养老服务实际上并非政府单方面的责任和义务，社会养老服务的发展需要国家、市场与家庭三方共同做出努力。国内学者更多地考虑到居家养老的发展程度和发展水平受制于中国整体社会保障体制特别是社会保险制度的发展和完善,因此认为我国的居家养老只在一定程度上具有福利性质，居家养老服务是一种由个人和政府共同付费的准公共品。政府购买居家养老服务的范围是“兜底服务”，目标是采用“社会化和组织化”的方式提高养老服务质量，并没有否定家庭成员的照顾责任。社会组织是政府购买服务的重要承接主体，政府是购买者而非生产者。政府在购买居家养老等服务的过程中引入了市场竞争机制，涉及招标、签订合同、服务评估、付费等关键环节。政府购买中存在的问题与居家养老服务的难测度性和社会组织的力量薄弱有关。

以上研究揭示了居家养老服务作为个人、政府共同付费的准公共品的本质属性，奠定了将其纳入政府购买服务范围的理论基础，也使本项目拟通过构建购买服务费用的分担机制，举“政府、家庭、社会”三方之力来激励社会力量供给居家养老服务有了理论依据。既有研究表明，把部分居家养老服务推向市场，引入竞争机制，建立多元化供给体系，能够增加供给，改善服务质量、效率，创造服务中的自由选择机会。这些研究结论支持了本项目拟通过分级分类购买服务来形成社会力量差序竞争格局的构想。政府购买居家养老服务模式的发展不仅有助于构建我国社会化、组织化的居家养老体系，还能促进社会力量的发展壮大，推动政府供给服务方式的改革。因此，学界普遍呼吁政府完善购买居家养老服务制度体系，加大财政投入，引导社会力量积极参与。而西方国家相关理论和实践经验，为我国提供了理论与实践经验的支撑。

综上所述，本项目将需要解决的关键问题具体分解为三个问题来构建制度政策体系：

问题一：在“买什么”环节，设计服务费用的分担机制、机构养老需求评估机制来实现以需求引导供给，在确定所要购买服务的内容的过程中培育起多样化的供给来满足个性化的需求。

问题二：在“向谁买”的环节，设计差序竞争机制，让不同发展程度的养老机构都有机会参与到适合自身条件的项目竞争中来，真正形成市场化供求机制，在竞争中培育供给能力。

问题三：在“怎么买”的环节，设计以结果为导向的绩效管理制度来规范政府购买机构养老服务的全过程，真正实现政府购买机构养老服务的终极目标——提高财政资金使用效率，激励养老资源投入，优化资源使用效益。

围绕以上制度设计的核心问题，具体设计三个“子制度模块”：

模块一：在研究确定政府兜底的“公共服务底线服务”含义的基础上，进一步设计服务费用的分担机制以刺激供给，设计需求评估机制以引导供给，在确定购买服务内容的过程中培育多样化供给满足个性化需求。

模块二：针对不同的公共服务项目确定不同的投标资质、实施和评估标准，进而构建社会力量的资质评估体系，然后利用社会力量的资质等级，设计他们之间的横向、纵向竞争机制，以期在社会力量服务供给不足条件下，让各方面的社会力量都能有机会参与到政府购买公共服务的实践中。

模块三：设计绩效评价方法，以绩效管理为核心，建立健全政府购买公共服务的立项、实施、结项各阶段的程序机制，重点包括项目评估体系、绩效评价体系、监督问责和保障及激励措施，以期规范政府行为，提高政府治理绩效。

构建起制度政策体系，就有了政府向社会力量购买居家养老服务在实践中逐步推开的运行机制，有了“政府在购买服务的过程中培育社会力量”的核实践基础。

三、“政府购买居家养老服务”的项目设计理念对推动PPP项目落地的启示

选取“政府购买居家养老服务”展开推进PPP项目落地的示范研究，具有很强的代表性。在当前社会力量供给公共服务能力普遍不足的条件下，要在各领域推动PPP项目落地，首先要着力培育社会力量，以解决“向谁买”的问题。这就需要结合中国与其他国家在政府购买服务过程中的政治经济体制、社会组织发育程度等方面的差异，创新政府购买公共服务机制，使购买服务各阶段的制度体系都有利于培育社会力量成长，社会化、组织化的公共服务体系也将逐渐完善。与此相适应，设计制度政策体系需要解决的问题是：政府应采取什么样的机制购买公共服务，实现在购买的过程中培育、扶持社会力量成长壮大，满足群众个性化的需求？政府应如何设计激励机制使各种发展程度的供给主体都有机会参与供给公共服务的竞争？政府应如何通过绩效管理来规范政府购买服务的行为，提高购买服务效率？遵循这一思路，构建以下三个关键节点就支撑起了制度框架。

第一，政府在确定购买机构养老服务的内容的过程中建立服务费用分担机制和需求评估体系实现预期目标：以购买服务的方式培育供给力量，满足社会群体对公共服务的个性化需求。

第二，分级分类购买公共服务，创建社会力量的差序竞争格局，以实现采用政府购买服务的模式来培育社会力量供给能力的预期目标。这是本项研究的一个创新环节，是能够突破“社会力量供给能力不足”限制条件，具有可操作性的一个关键环节。

第三，对政府购买公共服务进行效率评估，以绩效管理为核心，设计购买服务的程序机制。这是本项研究落实其终极目标的保障机制——提高政府治理水平，吸引社会力量参与公共服务，提高财政资金的使用效率，提升公共服务的数量、质量和效率。

总之，本文以“政府购买居家养老服务”项目为例，拟在当前社会力量供给公共服务能力匮乏，不具备像西方发达国家那样“发达的社会资本”的情况下，探索如何通过“政府购买公共服务”这一模式自身的发展来培育社会组织、企业和志愿者等社会力量积极参与公共服务，增加供给、提高效率，使相关国际经验能在中国落地，助推PPP项目的推广和落实。

（本文获得2015年度教育部西部和边疆地区规划基金项目<15XJA790007>的资助）（作者单位：云南财经大学财政与经济学院）

1.E.S.萨瓦斯.2002.民营化与公私部门伙伴关系[M].北京：中华人民大学出版社。

2.王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙.2010.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社。

3.Seebohm F.1968.Report of the Committee on Local Authority and Allied personal Services[R].Cmnd 3703，HMSO.

4.埃莉诺·奥斯特罗姆（著）余逊达、陈旭东（译）.2012.集体行动制度的演进[M].上海:上海译文出版社。

5.珍妮特·V·邓哈特、罗伯特·B·邓哈特（著）丁煌（译）.2010.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社。

6.谢志平.2011.关系、限度、制度：转型中国的政府与慈善组织[M].北京：北京师范大学出版社。

7.张汝立等.2014.外国政府购买社会公共服务研究[M].北京：社会科学文献出版社。

8.倪东升、张艳芳.2015.养老服务供求失衡背景下中国政府购买养老服务政策研究[J].中央财经大学学报，11。

9.于水、李波.2015.适度普惠型福利社会地方政府购买养老服务策略研究[J].广西社会科学，9。

（本栏目责任编辑：尹情）