PPP项目落地难及对策研究

●刘穷志 彭建国

PPP项目落地难及对策研究

●刘穷志 彭建国

PPP项目对于促进我国经济结构转型升级、加强需求供给侧改革、深化财税体制改革具有重要意义。一方面是PPP项目需求旺盛，各地推出PPP项目呈现出井喷式的增长；另一方面则是一些PPP项目在实际落地过程中存在困难,总体签约率和签约金额都不太理想。本文将围绕PPP项目落地难困境产生的原因进行分析，并对如何解决这一难题提出相关的对策。

PPP 落地难 对策

一、PPP项目落地现状

自2015年以来，PPP模式在我国公共产品的提供领域一路“热”起来了。2015年5月，国务院出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号），明确了PPP模式在我国公共产品提供领域的地位，此后出台的各项政策和方针都体现出PPP模式在我国处于越来越重要的地位。在发布的“十三五”规划建议中，特别强调了加快投资融资体制改革，加强政府与社会资本的合作，并指出“鼓励社会力量兴办”、“民营企业参与”,中央政府给了PPP模式特别的重视。与此同时，各地都在积极地参与采用PPP模式提供公共产品，推出的PPP项目的数量和金额都出现了井喷式的增长。截至2016年3月底，全国共有7721个PPP项目被纳入全国PPP综合信息平台项目库，投资总额约为8.78万亿元，共涉及约19个行业。如果再加上各地推出未入库的项目，实际推出的PPP项目远不止以上统计的数额。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）的规定，对PPP项目的实际落地的认定要对规定中的识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段，进行正确的理解和界定。对于识别阶段仍属于PPP备选项目，不适合用于计算PPP项目的落地率。签署PPP合同，标志着一个项目采购阶段的完成和执行阶段的开始，即签约代表着一个PPP项目的实际落地。在本文中，PPP项目的落地率是指处于执行阶段的项目数与准备、采购和执行三个阶段项目数总和的比值。

截至3月底，在全国PPP综合信息平台项目库中，处于采购、执行和移交阶段的PPP项目总计为646个，PPP项目实际落地率不到22%，其中真正已经执行的项目仅占总项目数的8.4%左右。值得注意的是，截至3月底，财政部两批示范PPP项目数为232个，其中进入执行库的项目有116个，约占示范项目总数的50%；处于采购阶段的项目42个，约占示范项目总数的18%；处于执行阶段的项目73个，占总示范项目的32%；处于准备阶段的项目93个，由此计算出财政部示范项目的落地率为35.1%。

从上述的统计数据看，总体而言，被纳入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目，整体落地率仍然比较低迷，不到22%，即使是入库的示范项目，落地率也仅为35.1%，由此可知，如果再加上未入库的项目，这个数值可能更低。显然，PPP项目在实际落地过程中仍然存在一定的困难。

二、PPP项目落地困境分析

（一）PPP项目多头管理

2015年有媒体曾做过一个专题报道——《PPP项目财政部、发展改革委员会两个婆婆，该谁来管？》。目前，两部委在PPP领域同时发声的现象愈演愈烈，甚至带来多项文件的冲突或矛盾。部委间对PPP模式的行政权力划分有些杂乱。财政部是落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的第一责任人，但根据历史沿革，国家发改委却是特许经营改革的第一责任人；PPP项目的审批，还涉及到行业主管部委。由于PPP运行缺乏统一管理部门，PPP项目实际上是多头管理，各自为政，无人负总责。比如财政部和国家发改委同时发布过指导意见、操作指南等文件。多家主管部门干预，项目审批方式发生变化。PPP项目入不了库就拿不到财政补助。业内人士认为，企业应是PPP项目的主导力量，但现在依然是跟随。

具体而言，主要体现在政出多门，基层政府无所适从。由于发展改革委员会和财政部关于PPP项目制定的政策性文件存在差异，地方政府在实施时不清楚该选择哪个规则，特别是两个部门存在相反规定之处，更是难以抉择。并且发展改革委员会和财政部对于项目筛选的标准和支持条件不一致。在确定PPP项目时，发展改革委员会参照的标准是《招标投标法》，而财政部参照的标准是《政府采购法》，这加大了地方政府申报PPP项目的难度。对于社会资本方来说，多头分管会带来无效的消耗。政出多门，政令不一，使得申报的PPP项目出现了可实施性较差的状况，以致于遭遇落地难的困境。

（二）缺乏PPP相关上位法

目前，虽然国务院以及相关中央部委针对PPP项目实施的各方面密集颁布了一系列指导性和规范性的文件，但任何关于PPP的实质上的法律并未出台。纵然早在2015年，在国务院的授权下，被学者和专家视为我国PPP模式基本法的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》就已经发布了，而实际上该《办法》中的特许经营仅包括PPP模式的一种类型，并不完善。在PPP项目的实际操作过程中，已有的PPP项目的规范性文件与相关上位法，如《中华人民共和国采购法》、《中华人民共和国预算法》之间存在不衔接甚至冲突的问题，这对于PPP项目的实施不能起到有力的保障。由于PPP项目具有生命周期长，一般都长达几十年，涉及资金量大，项目的不可测风险大等因素，在实施具体项目时，依靠法律位阶较低的各种办法约定，无法对社会资本形成有效的保障，这使得趋利但理性的社会资本对参与PPP项目保持着观望的态度。PPP模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化，没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷且难以有效解决。

PPP项目法律体系尚未健全，降低了社会资本的投资信心，给PPP模式的落地带来了一定的阻碍。

（三）地方政府对PPP认识模糊

1、地方政府片面取其融资功能。经济下行，土地财政收入减少，“营改增”之后主体税种萎缩，地方融资平台进入预算管理，地方政府财力下降；中央与地方财力分配失当，地方财政承担了大量公共服务，地方政府事权较多。债务高企，地方政府致力于利用PPP模式化解政府债务困局，弥补公共品供给的财政资金不足，对PPP模式的公共品供给制度功能建设则顾及不上，也理解不到。

2、对各领域的轻重缓急判断不清。目前，地方政府推出了大量PPP项目，但对其轻重掂量不准，对PPP项目的建设顺序把握不明，对PPP项目的布局心中没底，对PPP项目的安排体现出盲目性。

3、对PPP项目识别缺乏合理标准。物有所值是项目识别的关键。物有所值的定性评价在国际上还没有统一的标准，中国也主要是通过回答一系列问题进行主观分析和综合评判。在物有所值定量分析中，风险承担成本和竞争性中立调整值较难确定，折现率存在多种选择，基础数据库没有建立起来。物有所值在中国尚难真正付诸实施。由于顶层设计的混乱，使得地方政府上马PPP项目在引入社会资本时不能有效利用公平规范的市场机制来对项目进行识别，使项目缺乏科学性。

（四）PPP项目中政府缺乏市场契约精神

PPP模式是通过发挥政府和社会资本双方的优势，让社会资本参与到公共产品的提供中来，政府和社会资本是在“风险共担、利益共享”这一机制下进行合作的。在整个PPP项目的实施过程中，双方在合同约束的基础上进行平等地合作。我国的社会资本越来越理性和专业，这表现在更懂得依靠平等的市场契约精神和专业的数据分析来支撑相应的投资决策操作项目。而目前的地方政府往往缺乏相关的市场契约精神，无法按照PPP项目合同约定兑现相关承诺。政府在PPP项目实施过程中，既充当运动员角色又充当裁判员角色，而不是通过市场契约，平等地参与进来。现阶段，PPP政策法规散见于各主管部委和地方规章，缺乏全局性和系统性，甚至相互矛盾；由于政府部门掌握着公权力，很容易将自己的意志强加于私人部门，一些地方政府信用度不高，骗商坑商，缺乏契约精神。可见，制度建设与契约精神均欠缺。两者缺乏在强制力和适用范围上的互补，在制度建设不健全时契约精神也没有替代制度约束。

地方政府缺乏基本的市场契约精神，这将严重挫伤社会资本的投资信心和参与力度，给社会资本造成较大的损失，使得PPP项目合作难以为继，进一步降低了社会资本主动参与签约PPP项目，使PPP项目落地难。

（五）金融政策不配套

一方面，PPP项目是社会资本的对公共产品领域的投资，所以一般是非营利、风险不明确、投资金额巨大且投资周期较长的项目，这往往需要社会资本有强大的资本规划和资本续航能力。而现阶段社会资本一般缺乏对资本的专业长期规划，容易出现后期资金链中断的现象，抗风险能力较差，投资风险大部分集中在社会资本的出资方上。

另一方面，融资政策不健全。目前PPP项目的融资主要是依靠商业银行贷款，商业银行贷款的期限一般短于PPP项目动辄数十年的投资期限。商业银行的贷款往往是谨慎并且利息较高的，PPP项目融资渠道单一且成本较高，缺乏有效的金融杠杆和配套的低成本融资工具，形成了融资难、融资贵的局面。

（六）财税政策不健全

税收政策方面，没有相关合理的与PPP项目配套的税收制度出台，现行税法没有对社会资本参与PPP项目时的税收减免作具体规定，地方政府也没有出台PPP项目长期的预算管理制度。社会资本在参与长达数十年的PPP项目时享受的税收优惠有限，与传统投资方式相比，较高的税负加大了社会资本的投资成本，不利于社会资本公平参与竞争。

（七）土地政策支持力度较小

现行法规政策对于经营性用地招拍挂的强制性规定，社会资本在参与实施PPP项目之后，在运营过程中的设施用地变成了有偿使用，土地政策的不配套使得PPP项目在实施过程中不同程度遇到了现实性障碍，社会资本的负担加重。有些地方政府在甩担子的同时还希望通过PPP项目创收益。

毫无疑问，无论中央还是地方政府层面，成熟的相关配套政策的缺失会使政府不能充分意识到自身在PPP项目运行中的作用，地方政府的无作为将加大社会资本投资PPP项目的顾虑。

（八）PPP专业人才储备不足

2015年以来，财政部和发展改革委员会推出了各自的第一批和第二批PPP项目，2016年也即将推出第三批PPP项目。提供公共产品时，与传统模式由政府直接投资提供公共产品相比，PPP模式是一种涉及面非常广的形式，涉及多方面的内容，包括投融资、法律、税务和项目管理等多方面的内容，因此也对参与PPP项目的政府和社会资本双方都提出新的要求。与PPP模式运行成熟国家相比，我国的PPP模式无论从理论还是实例上来看，发展的质量暂时有一定的差距，甚至可以说是出于试行阶段。在我国，关于PPP模式的理论研究并没有形成完整的体系，而可供借鉴的成功案例少之又少，处于摸着石头过河的阶段。

三、对策与建议

在中国促进我国经济结构转型升级、加强供给侧结构性改革、深化财税体制改革的大前提下，政府和社会资本对PPP项目的需求和期待都不断提高，PPP项目在我国公共产品提供领域的发展将不断加强，因此，规范PPP项目的制定和实施，为PPP项目的健康发展保驾护航显得尤为重要。针对PPP项目落地难的现实困境，本文将提出一些建议以供商榷。

（一）统一管理，政出一门

针对PPP项目政策性文件缺乏统一制定执行机制，政出多门的现状，建议由财政部作为唯一统筹牵头单位，负责统一制定PPP项目的实施指导意见。首先，涉及PPP项目制定实施的大方向和大方针由财政部审核确定，并联合发展改革委员会和各行业主管部门，结合各行业的特点和条件，制定统一规范的实施程序和方法。其次，充分发挥各主管部门的特点，做好相关规划，依托行业主管部门建立统一的PPP项目信息库平台。最后，由政府相关部门在既定的方针政策下，通过市场竞争机制，选择合适的社会资本参与PPP项目的具体实施。

（二）推进制定PPP上位法

2015年4月国务院总理李克强主持召开国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对PPP模式中的特许经营方式作出规定，是一部过渡性法律，关于PPP真正的立法才刚刚启动。

因此，为了保障PPP项目的顺利实施，一是尽快制定专门的PPP上位法。对现有各部委关于PPP的规范性文件中出现适用冲突的地方，在相关统一专业专门法律出台之前，可以由国务院成立专门小组进行理顺理清，消除可能出现的冲突，加快PPP的立法进程，制定全面的规则与标准体系，避免社会资本无所适从。鉴于正式立法工作的周期较长，复杂性较大，可由财政部牵头起草，国务院制定，先出台相关的《条例》等过渡性的行政法规。

二是将PPP合同定性为民事合同。现行PPP合同为行政合同而非民事合同，公私双方地位不平等，政府过多干扰社会资本生产经营活动，一旦项目失败，政府仍拥有该项目土地所有权，私营部门的现金流量则被套牢、项目建成后的使用权、经营权和预期利益落空。虽然PPP特许权协议的订立和履行依赖于行政行为的实施，但又独立于行政管理范畴；而且，赋予PPP特许权协议以民事属性符合市场交易规则要求，使特许权协议双方当事人权益有更为高效的司法救济渠道，因此，PPP合同理当定性为民事合同。民事定性，能够提振社会资本参与信心，提振市场对PPP项目及政府信用的信心。

（三）转变政府职能，加深认识PPP

PPP是市场行为，不是政府行为，政府不能高高在上发号施令。首先，破除行政垄断，消除隐性壁垒，降低民企和外企参与PPP准入的行政门槛。其次，对PPP项目进行识别时，应以物有所值为标准，对项目的合理性做详细地论证。最后，要界定公私权责边界，简政放权，在PPP项目实施过程中，以“利益共享、风险共担”的为前提，在项目运营上放手让投资人去经营管理。要在体制上解放思想，当事双方平等合作。政府应该转变政府角色定位，即由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在2016年即将推出的第三批PPP项目的审核过程中应特别注意这一点。

（四）建设PPP信用评价体系

在PPP项目实施过程中经常出现的毁约或违约现象导致了信用难题，从而产生PPP项目落地难的困境。因而，完全有必要进一步加强对政府和社会资本的信用进行管理。

因此，可以联合现有的信誉系统，在全国范围内制定实行社会资本和政府的信用评价体系，建立全国范围内PPP项目合作信用平台。一是对于失信单位，应及时纳入黑名单，终止违约社会资本参与PPP项目的竞标资格。二是考量政府的履约情况，将政府违约率纳入地方政府绩效考核体系，对违约的地方政府实行暂停PPP项目申报等经济性惩罚，加强政府的市场契约精神。有必要时，可以引入中介机构对地方政府的信用进行评级，对于PPP项目的实施实行终身问责制。公开公平合作，是建立在政府和社会资本双方遵守平等的市场契约精神的前提下进行的。

（五）完善PPP金融政策

现阶段，国企，或准确地说，国有资本是承接PPP项目的主力。为了避免PPP项目的盛会变成国有资本的独角戏，应化解民间资本参与PPP项目的成本，降低民间资本进入PPP领域的门槛，构建国有资本和民间资本公平竞争的市场环境。

完善金融政策，一是政府根据PPP项目的性质对其实行不同的财政帮扶力度，创建政府引导基金和融资支持基金，以股权投资为主要形式，提升社会资本融资的可获得性；以债权投入方式，为项目建设运营提供流动性支持；以融资担保形式，为项目短期融资困难的项目公司提供融资担保。

二是加强金融机构融资工具的创新，鼓励金融机构为具体的PPP项目量身定制合理的融资方案，加大对PPP项目融资方面的支持力度，有效降低PPP项目实施过程中社会资本的融资风险和成本。

三是增加融资路径。除了传统的商业银行贷款之外，应积极主动发挥多种金融机构的融资支持作用，如保险公司、证券公司和信托公司直接或间接参与PPP项目的融资。

（六）优化PPP税收环境

优化PPP税收环境，就需要对税费征缴政策进行改革。一方面，地方政府根据财政部和税务总局的相关规定对参与PPP项目的社会资本出台相应的税收减免等税收优惠政策，对PPP实施过程多个阶段的税费进行考量减税。同时，政府也应该制定PPP长期预算管理制度，保障政府未来支付能力。另一方面，社会资本应依靠专业的税务机构进行合理的税务筹划，申请相应的税收返还和财政资金支持，尽量降低税收负担给PPP项目实施带来的不利影响。

（七）改善PPP土地政策

由于PPP项目一般应用于公共产品的提供领域，对于符合土地划拨条件以及划拨目录的项目，应在相关部门核准之后直接划拨为项目用地。当公共产品的提供采用PPP模式时，由于很多PPP项目属于不营利的，因此社会资本主要的收益来源就是财政补贴，而现实的情况是不少地方政府负债率居高不下，难以提供有效的财政补贴。因此，在制定PPP专门法律时可以与《土地管理法》结合调整，研究地方土地开发权与PPP项目捆绑的可行性。地方政府可结合PPP项目在本地出台应配套的土地优惠政策。

完善PPP项目相应的配套政策，应发挥中央政府和地方政府的联动作用，在坚持中央大方针的指导下，地方政府因地制宜，根据各自发展需要和实际情况出台相应的金融、财税和土地政策。

（八）加快PPP相关人才体系的建设

在PPP迅猛发展的今天，PPP的专业人才储备却略显尴尬。地方政府对PPP项目的认识不足很多时候是由于该方面能力的缺失。因此，强化PPP相关能力的建设是一件迫在眉睫的事情。

第一，加强对PPP主管部门人员的培训。通过专业的PPP人员的文件解读、专题报告等形式，提高部门对PPP项目的管理能力。

第二，中央政府应鼓励民间成立专业的PPP咨询机构。政府在进行PPP项目申请和审核，以及在进行PPP项目具体执行时可适当地采用专业机构提供的可行性建议。

第三，对于成功执行的PPP示范性项目，应树立标杆，在之后同类项目或类似项目实施运作时以作借鉴。

PPP项目存在落地难的困境，只是PPP发展之路上的一个必经的挫折，PPP的发展和规范是需要一个过程的，而这个过程需要一定的时间。PPP模式在我国的推广是值得肯定的，政府和各行业主管部门规范PPP项目落地工作，重视PPP项目落地难的原因，相信PPP定能在我国取得长足的发展。凭借推出的各项PPP项目，定能大力促进我国经济结构转型升级、加强供给侧结构性改革和深化财税体制改革等目标的实现。

(本文系国家社科基金重大项目“PPP中财政资金引导私人资本机制创新研究”<批准号：14ZDA029>阶段性成果)

(作者单位:武汉大学经济与管理学院财政税收系)

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