从山西看资源型经济区域的转型与治理

杨　阳

(重庆邮电大学 移通学院，重庆 401520)



从山西看资源型经济区域的转型与治理

杨阳

(重庆邮电大学 移通学院，重庆 401520)

资源型经济地区未能凭借丰富的要素资源推动社会事业的全面发展，近年来更是举步维艰，其原因值得深思和探究。破解治理模式不适应新时期经济社会发展要求的难题，担负治理责任的地方政府必须在对经济转型规律的重新认识与政府治理模式的改革方面进行自我革新，这是解决问题的思路和途径。

经济转型；政府治理；生态关系；自我革新

资源型经济地区，没有凭借其丰富的要素资源推动其社会事业的全面发展，为民众谋得更大的福祉，反而在近年来问题频发、经济发展举步维艰。资源型经济地区与周边地区的经济发展的差距越拉越大，其原因是值得我们深思和探究的。

一、资源型经济地区发展存在的问题

自然资源作为社会经济发展的要素之一，其经济价值和战略意义对任何一个国家或地区来说都是不言而喻的。从经济理论的角度，资源丰富的国家或地区理所当然地比自然资源匮乏的国家和地区发展得更好，这是自身先天性优势的必然结果。但从实证观察的角度，上述的逻辑推理存在失真，大量的事实却是自然资源匮乏的国家和地区往往具备更高的生产力水平、更强的科技实力和财富创造能力，如日本、德国、新加坡等。而资源储藏丰富的国家和地区则面临一系列经济发展停滞、社会动荡、高失业率、环境污染等困境，如委内瑞拉、尼日利亚、安哥拉、墨西哥、巴西等。同样，在中国的某些资源型省域，也存在着被学术界习惯性冠以“资源诅咒”[1]的困扰经济社会发展的问题。山西省的情况可谓是一个典型案例。山西作为中国煤炭资源储藏丰富的大省，在国家的宏观能源战略中占据着举足轻重的地位。在过去几十年的国民经济发展建设中，山西服从大局配合国家经济战略的规划与推进，为中国社会主义经济建设作出了巨大的贡献。山西通过国家及地方政府的持续的、大规模的、高强度的投资与建设，形成了一整套以煤炭、焦炭、冶金、电力为支柱，尤其以煤炭采掘为主的，以自然资源开采、加工、运输及销售为特点的重工业体系。这也自然形成了山西主要的经济发展模式及国民财富产生途径和政府收入的来源。但近年来随着市场环境的低迷不振，山西经济社会在经历了过去因国内对煤炭资源需求旺盛所引起的强劲增长后，经济增速持续下滑。2014年和2015年山西GDP增长率仅分别为4.9%和3.1%,处于全国31个省域中倒数第一和第二，随着经济增长乏力所带来的困境，过去高速增长的顺境下被暂时隐藏的种种社会经济问题也逐步显露。山西所面临的困难与问题其实就是资源型地区普遍存在的问题，表现为以下三个方面：

产业结构单一，技术含量低，产业链短且附加值不高，发展模式基本为粗放型。山西的产业发展可谓是因煤而兴的，但也由煤而困。由于前几年全国经济的发展产生对煤炭的需求使得煤炭储藏丰富的山西呈现出卖方市场的有利局面，它使山西煤企及与之相关产业日益做大，诸如煤、焦、冶、电等行业成为山西第二产业中的重中之重。这种特殊的支柱性产业结构为山西带来了可观的经济收益，因此地方政府对其格外依赖。外加国家在能源战略上对山西的定位，长期的产业政策、融资贷款等方面对其的倾斜，更进一步巩固了资源型产业在山西的独大乃至垄断地位，而资源消耗低、竞争力强、发展前景好但必须依靠技术研发、创新来获取利润的产业则未能培育起来。尽管政府决策层早已提出要大力推动产业升级、实现经济多元化发展的中长期规划，但在现实中由于受到多方面利益的影响而未能得到很好地落实。新兴战略产业在市场化环境下的发展滞后，也使高技能人才不断流失，为山西未来经济的升级与转型埋下重重隐患。煤炭及相关产业的过度发展不仅使山西整个工业体系失衡，还直接或间接地冲击到第三产业的正常发展。其市场挤出效应使一些与普通百姓日常生活相关的民用经济不断萎缩乃至最终退出市场，过去山西一些知名的企业和品牌产品，例如：春笋电视、海棠洗衣机、华杰电子产品、芳芳洗洁用品逐步淡出人们的生活[2]。

依靠区域资源为主的工业发展造成生态环境破坏的“环境债”尤为严重。依靠区域资源为主的工业发展带来经济收益的同时，也造成了巨大的工业污染，严重地破坏了该区域的生态环境，让当地民众还未完全因工业化而变得富裕之前就背负上了沉重的“环境债”而成为典型的“资源诅咒”区域。单从直观的污染数据看，山西以煤炭资源为主建立起的工业系统就令人担忧：“万元生产总值综合能耗为全国平均水平的2.85倍，环境污染的历史欠账高达5000亿，临汾、大同、阳泉戴上了全国城市空气污染最为严重的‘黑帽子’。”[2]如果考虑由“资源诅咒”传递机制所诱发的一系列社会经济问题，如“荷兰病”、挤出效应、制度缺失而带来的腐败、权力寻租等，其造成的损失和影响更是难以估量。

依靠单一资源独大的产业结构使该区域经济的优化、升级和转型十分困难。依靠单一资源独大的产业结构使该区域经济高度依赖外部市场需求，失衡的产业发展让该区域通过内需来支撑经济的动力不足；并且多年来所形成的利益格局也严重阻碍区域经济的优化、升级和转型发展。改变困境的唯一方式是以一场全面革新的方式重组其经济社会发展结构，而革新则意味着需要从观念上、制度上、体制上、职能上、治理目标与手段上有一个根本性的转变，营造出一个真正市场化、法治化的外部环境和透明、高效、廉洁的政府体系。而这种革新势必是一个十分艰难的过程。在艰难的转型期内，经济社会将承受种种由于资源要素市场价格波动、体制弊端、治理失效等所带来经济增长缓慢、社会矛盾加剧而引发的阵痛。

二、陷入“资源诅咒”陷阱的原因

资源型区域面临的困境不是单个因素的结果，而是一个系统性问题的凸显，是由历史、体制、观念等诸多因素汇聚在一起，在某种外因的作用下长期积聚的。

从外部因素思考，国际和国内市场对某种资源需求的减少是导致资源型区域经济增长乏力、企业经营困难的直接原因。在煤价高涨的时期，山西的煤炭企业获得丰厚的利润回报。但煤企生产者和经营者无法了解整个市场的信息，信息的不对称导致产能严重过剩，进而引发全行业的低迷与亏损。而产业结构“一煤独大”的山西因缺乏其他可替代产业对经济的支撑，自然陷入困顿之中。

从内部因素思考，导致资源型区域经济发展陷入困境的因素较复杂。首先，这些区域存在的经济发展的现实困境问题同时也是一个历史遗留问题。山西“煤焦冶电四大资源型产业增加值占工业增加值的比重高达80%以上”[2]的畸重的工业体系不是市场化竞争的自然结果，而是计划经济和国家政策的产物。早在1982年，基于全国经济大发展对能源及基础原材料的急切需要，国家决定将山西建设成为全国能源重化工基地，山西由此进入了大规模建设能源基地、高强度开发资源的时期。一批批大型能源项目的上马奠定了山西独特的工业基础，成就了山西多年的经济发展，但也为现今的衰退和困难埋下了隐患和伏笔。其次，一些资源型经济区域的地方政府在治理过程中的角色错位也加深了该地区的经济困境。中国共产党十八届三中全会曾明确提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”。如果地方政府不能厘清自身与市场的关系、经济发展与生态社会的关系，也就难以找出区域经济陷入困境的原因。政府与市场应该是一种怎样的关系呢？随着改革开放的不断深入，国际国内市场竞争日趋激烈，这就要求各级政府充分发掘市场潜能，大力调整、优化产业结构来推动经济增长。如何有效发掘市场潜能，“使市场在资源配置中起决定性作用”呢？我们认为政府的重大经济决策、规划包括自身的行为应当充分尊重市场发展的客观规律。政府任何通过行政权力来影响市场的行为，短期来看似乎成效明显，但从长远来看基本都是失败的，是不可持续的。政府应该严格固守自己的权力边界，充分发挥对经济的调节、引导功能，而不是随意对微观经济行为的介入与干涉，让“有形的脚”踩住“无形的手”；相反，在市场失灵的民生保障领域，政府才应该发挥自己的职能，确保普通百姓的基本利益得以实现，体现对人民的高度责任意识。纵观近年山西在中央的强势反腐浪潮下所暴露的各种问题与弊端，我们发现山西虽然多年来也在大力推动改革，发展市场经济，但由于制度建设的缺失及政府职能转变严重滞后，市场对经济资源的调节、配置作用并不充分。而且，在煤炭价格看涨的行情下，利益的驱动使得部分政府部门、政府官员深涉其中，通过官商勾结、权钱交易形成盘根错节的利益集团或形形色色的腐败。政府权力的越界非但没有造福民生，反而造成了大量以权谋私的寻租现象，这不仅损害了地方政府的形象，也危及了社会的健康发展。

三、理顺经济发展与生态社会的关系

中央早就明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。全面可持续的发展必然涵盖经济进步与生态体系的和谐关系，唯有人们赖以生存的居住环境得到良好的保护与合理开发，才能真正确保人这一核心服务对象得到长足发展。否则，一切经济行为将失去意义和价值，进而蜕变为简单、虚妄的GDP数字游戏。资源型经济区域在治理中如果未将经济增长与生态环境的保护有机统一，在理念上、行为上将生态保护与GDP增长割裂开来，对生态环境的保护重视不够，不可避免地会造成严重的生态危机，甚至在局部地区出现生态灾难，由此产生的巨额的治理费用也会成为地方财政的沉重负担，加大了地方经济的困难。

在资源型区域经济的治理中，我们应当充分认识经济发展与生态社会关系的矛盾性。对这种矛盾性的认识不能忽视以下几个方面：

不能忽视生态系统对经济增长的制约作用。作为单个的经济人或者经济单元，在利益的诱惑下容易在行为上短视化，不考虑生态未来、不顾及他人权益去实现眼前利益、满足当前需要。而作为政府来说，在眼前利益与长远利益之间必须保持高度的理性，应当从驾驭全局的高度统筹规划、协调、引导各利益群体的利益追求，对只关注当前而有损长远的行为则应坚决制止，以构建一个经济、社会、生态良性循环、良性互动的大环境。如果政府的某些职能部门从地方保护主义的角度出发，并未能很好地履行职责，致使粗放型、掠夺式的资源开发蔓延，对生态系统造成了难以估量的破坏，那么，随着市场资源价格的波动和资源开采边际受益的下降，经济的衰退也就成为一种必然。

生态价值的补偿成本在短期收益中无法得以体现。对任何一项可以量化的资源开采，我们可以根据市场价格确定其可能的经济效益。但开发资源所付出的成本该如何计算呢？开发资源所付出的成本绝不仅仅指资源本身的开发投入，还应该包括资源开采过程中的外部特征。对资源的过度开采，除了在需求低迷的情况下形成产能过剩造成巨大浪费之外，还出现大面积的植被破坏、水土流失、城市空气质量严重超标等诸多负面影响。这些环境破坏所形成的隐形成本往往不会在资源开发时显现，而是随着时间的推移逐步侵蚀到经济生活的方方面面。再加上制度的不规范及腐败等，其结果就是资源开采的收益被资源部门独占，环境成本由整个社会共同承担。[3]

过度依赖资源开发的经济模式不可避免会使生态价值外逸。资源型区域的民众未能依靠丰富的资源致富，除了资源收益归少部分群体外，资源价值的外逸也在相当程度抵消了地区经济发展的资源优势。对依赖资源发展经济的山西来说，资源本身也是一把双刃剑，资源产业的兴起吸引着天量的投资资本，也获得了其他行业难以企及的政府偏爱，但产生的挤出效应却使其他产业裹足不前、衰退乃至关停。长期以来将财富创造的聚焦放在初级产品的开采、加工上，势必会压缩通过技术改造、升级来赢得市场的动力，竞争力会随着时间推移而变弱。经济增长的关键在于人才、技术、创新、资本等诸要素的有效结合，并通过贸易的方式实现资源的跨境流动来弥补自然资源不足的短板，其结果是在维护既有的生态环境的同时，资源所产生的财富能最大限度地转化为社会福祉，可谓是低投入、高产出。山西的又一启示是，作为初级产品的自然资源在贸易中缺乏价格弹性。每当市场行情出现剧烈波动时，单一的资源贸易会让资源价值大量流失。赚取的只是廉价的加工费，却承担巨大的生态代价。

四、经济转型与治理路径的思考

就全国范围来看，资源型经济地区并非只有山西一省，东北地区的辽宁、内蒙古，西北地区的陕西、甘肃、新疆等都带有明显的资源型经济特征。资源型经济区域需从能源创新和治理模式创新两方面着手，才能赢得一个新的发展前景。

怎样进行能源创新？经济的发展是技术进步推动社会生产效率提高的结果，不是通过行政权力来垄断资源并试图控制价格的结果。从另一角度看，资源型经济地区偏重开发自然资源的发展模式违背了经济学中强调的“勿将全部鸡蛋放在一个篮子里”的警言，它放大了经济发展中的不确定风险和加剧了自身的脆弱性。资源型经济地区多年来也意识到单靠资源开发的道路是不能长久的，山西根据国家经济战略重心的演变和中央部署提出了在现有工业的基础上实施全面技术升级、优化产业结构、大力培育具有市场前景的新兴战略产业的宏大目标规划，并出台系列相关政策。但问题是为何未能取得相应成效？究其原因，除了在进行经济转型过程中面对困难时缺乏足够的胆略、信心、决心和毅力外，对因资源所带来的丰厚利益的难以割舍及建立在此利益之上的各种利益集团的阻挠是资源型经济地区转型艰难、成效不大的主因。换言之，要改变对资源依赖，实质是要打破旧的利益格局，将经济增长的动力锁定在技术创新、体制创新、多功能复合型人才的培养和引进上，对吸纳社会大部分从业人员的非资源型民营经济给予同国有经济同等的待遇，帮助其最大限度地释放活力、增强竞争力。培育新产业，有了新的增长“发动机”和收入来源，一个能给更多人带来更广泛福祉的新利益格局、利益关系形成，资源型经济地区才能彻底摆脱资源依赖症。

怎样实现治理创新？治理创新的关键在于对创新主体、创新对象的准确定位。资源型经济区域的治理创新其本质是以新的利益来取代旧的利益。政府既是治理创新的主体，也是治理创新的客体。尤其是省级政府，对其管辖范围内的经济发展，不仅要着眼当前，更要谋划未来。当前形势下的治理创新，不是简单地增加或减少若干政府的管理权限和办事机构，必须是政府从观念上、机制上、手段上、职能上的一次自上而下的、全方位的自我革新。只有采用顶层设计、统筹规划、整体部署、系统推进的方式，才能使经济发展与社会进步得到有机结合。政府将重新定位与市场、企业的关系；重新检验其行政目标的宗旨是否合理；重新评估其职能和措施手段是否符合现代经济的需要。政府厘清行政权力与市场法则的边界，从之前涉入过深、过广的微观经济领域退出而坚守于宏观经济领域和市场失效的公共产品市场，其职能和措施手段方面才能从“管理者”转变成“服务者”。政府只有整体性地与各种私人的、部门的小团体利益切割开来，成为一个真正的服务性的公共组织，才能杜绝长期以来蕴藏于体制中的种种弊端，诸如官僚作风、寻租、腐败等。这样的治理创新才能为资源型经济地区营造出一个良好的经济发展环境，同时也有助于塑造一个廉洁的政治生态环境。

资源型经济区域近年来因为市场不稳定、要素价格剧烈波动而导致经济发展异常艰难，使得政府的收入较大幅度地下滑。例如山西2015年的政府收入即减少了约9.8%，个别资源型市县收入甚至下降幅度达到30%～40%。政府收入的减少也直接影响民生项目的实施。媒体舆论与外界投资方也对资源型地区的发展前景持怀疑态度，认为这类地区属于经济危机的“沦陷区”，这都加大了资源型经济地区复兴的压力。我国重工业的加速发展正面临挑战：产业结构、产业技术结构、产品结构、所有制结构存在难以适应市场需求的问题；社会和人文资源缺乏的制约与限制使得高新技术产业举步维艰。通过市场导向促进经济结构的调整、优化和升级，以大资源的新观念来推动经济结构转型，使区域经济走循环经济之路，已成我国经济发展的必然趋势。资源型经济区域相对滞后的第三产业恰好为那些期望开拓中西部市场的资本、企业、人才、技术提供了广阔的空间。若政府能抓住这一战略机遇期，大力推进企业的技术升级、淘汰落后产能、优化产业结构，并完成自身的角色转型，为市场中的所有参与者营造出一个公平、高效的大环境，相信资源型经济地区一定能再次展现自己的魅力。借助于现代意义的政府治理，再凭借丰富的资源禀赋，资源型经济地区应该有能力为民众带来更大、更多的福祉。

[1]徐康宁，韩剑.中国区域经济的“资源诅咒”效应：地区差距的另一种解释[J].经济学家，2005(6)：96-102．

[2]杨茂林，王云.地方政府治理的创新——基于资源型省域的探索与思考[M].太原：山西经济出版社，2014：61-63.

[3]褚艳宁.生态经济视角下“资源诅咒”向“资源福祉”的转化[J].经济问题，2015(2):31-34．

[责任编辑刘江南]

2016-03-10

杨阳(1982- )，男，重庆市人，硕士，讲师，研究方向：国际经济与文化交流。

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1008-6390(2016)04-0023-04