国外防灾避难场所的发展特色及对我国的启示

朱延飞，衷菲



国外防灾避难场所的发展特色及对我国的启示

朱延飞，衷菲

（南京工业大学建筑学院，南京 211816）

亚洲及欧美作为全球范围内灾害较为集中的地区，常年受到地震和极端风灾的威胁，大力开展了防灾避难场所的建设。其中英、美、日三国在体制机制建设、硬件水平提升、人文关怀倾注和社会力量动员等方面取得了领先的成果。我国应当借鉴其经验，在应急预案编制、室内避难场所建设、福祉避难场所建设、居民自主防灾等方面有所提高。

防灾避难场所；福祉避难场所；特需避难场所；非政府组织；室内避难场所

受环太平洋地震带、欧亚地震带和副热带高压等地理因素的影响，亚洲以及欧美地区频繁发生地震和极端风灾，成为了全球自然灾害较为集中的地区，每年大约有75%的自然灾害集中在此。面对严峻的形势，这些地区的国家积累了丰富的应灾经验，形成了较为完善的防灾避难体系，防灾避难场所的规划建设也同样走在了世界前列，有着显著的特色，值得我国借鉴。

一、英国

欧洲在防灾避难上强调应急管理的体制机制建设，鲜有专门的应急避难空间安排，多是在城市总体规划层面融入了一些防灾思想和要素。英国相对来说是欧洲诸国中对防灾避难场所的理解与实践和我国较为接近的国家，有着以下特色。

（一）高效的应急管理体系

依据《民事紧急状态法》的精神建立了有分有合的应急管理体系，分是指层级分明的“金银铜”三级指挥，合是指部门间的协调合作，依靠一个叫“规程”的核心规则来划分等级和建立合作机制。在英国官方看来，应急管理首先要有健全的规程。有了明确的规程，如何调整组织结构、如何推动协调协作、如何确定培训内容等工作才有了明确的依据了。[1]这套体系适应了突发型中小规模灾害（比如人为灾害）对政府救援的依赖，有力的保障了应急救援效率，也符合英国大规模自然灾害偏少的国情。

（二）卓越的灾时应变能力

英国强调在应急准备阶段，建立和避难场所候选点（酒店等）管理者或权属者之间的联系，同应急物资供应商签订合同。这非同与我国及日本在平时就把避难场所做实，而是把工作重点放在了应急反应阶段。灾害发生后依托高效的应急管理体系，在建立起的联系网上灵活的安排避难场所。紧接着利用行政命令迅速完成这些场所避难功能的转换。这种做法面对中小型的避难规模非常行之有效且节约成本，但需要强大的应变能力支撑，所以英国也十分重视相关工作人员的培训工作。[2]

二、美国

总的来说美国的防灾避难注重软实力的提升。但在佛罗里达和加利福尼亚等州，由于常年受到龙卷风和飓风的侵袭，尤其是加利福尼亚还有着地震隐患，其硬件水平及配套措施同样不乏亮点。

（一）特需避难场所

在美国防灾避难场所发展较为成熟的地区基本把避难场所分成了三级：大众避难场所、特需避难场所和最后诉诸避难场所。其中特需避难场所强调医疗服务，为那些不能和普通民众安置在一起的需要药物、医疗服务或心理治疗的人群专门设置。这些人平时待在家中，由家庭医生等提供专业的护理或病情监控或特殊药品器械，灾难发生后需要一个特别的场所继续进行这些医疗活动。鉴于其医疗需求的特殊性，普通的红十字会工作者难以满足其需求，一般会有地方应急管理部门和卫生部门介入开展运营管理。平时这类人群需要在有关部门登记，以便避难期间卫生部门投放对应的药品和器械，和选派专业人员。[3]

（二）无障碍避难场所设计标准

残疾人等往往较之常人对防灾避难场所有更多的需求。美国对此十分重视，在残疾人法案中明确要求防灾避难场所需要满足残障人群的需求，并颁布了一套无障碍避难场所设计标准，包括了地面的无障碍处理，各项设施的尺度优化以及各功能分区的处理要点等内容，力求在各个避难场所得以实现。这样做虽然会在一定程度上增加建设和管理成本，但是美国并没有另行开辟针对特殊人群的避难场所，而是通过无障碍设计把有基本生活能力的残疾人群不着痕迹的融入在了大众群体内，体现了一定的自由和平等。

（三）室内防灾避难场所的蓬勃发展

美国的避难场所根据其权属可以分为公共避难场所和家庭避难场所两类。公共避难场所就是前文所述的大众避难所、特需避难所等居民疏散后集体安置的场所，在英文中通常称作避难所（shelter）。家庭避难所一般是将房屋的某个房间如厨房卫生间、地下室等强化改造成避难空间或者是在房屋附近新建地上或地下的避难空间，一般称作安全室（safe room）。这两类避难场所基本是以室内为主，也就是我国常说的建筑型避难场所。避难建筑在改造和新建过程中需要遵循FEMA（联邦应急管理署）颁布的各项规范，如FEMA P-320、FEMA P-361等，以保障建筑在极端灾害中不被破坏。为了推进室内防灾避难场所的建设，美国对此提供了大量的资金支持，比如德克萨斯州的一些体育馆建设，因融入了避难场所功能，而得到了FEMA近60%建设资金的支持。佛罗里达州的一些学校因用作防灾避难场所也得到了公共教育基础投资基金（PECO）的支持。俄克拉玛州的一些家庭因安全室的建设也享受了减税待遇。这些措施有力的推动了室内防灾避难场所的发展，为提高避难生活质量、满足特殊及特需要求打下了坚实的基础。

（四）非政府组织的显著作用

㉓T．Austin Lacy，David A．Tandberg，“Rethinking policy diffusion:the interstate spread of‘Finance Innovations’”，Research High Education，2014，55，pp．627 ～649．

美国防灾避难场所的管理以非政府组织为主，像红十字会、宗教组织、企业、学校、社区等社会力量，在确保防灾避难场所发挥救灾功能方面起着举足轻重的作用。[4]尤其是红十字会，在美国防灾避难场所的相关工作上甚至扮演了比FEMA和地方政府都要重要的角色，在规划和管理阶段都有着较强的影响力。在规划阶段，美国红十字会颁布的两项标准——ARC 4496（飓风疏散场所的选择标准）、ARC 3041（避难所选择的准备和操作）成为了各地方政府避难场所布局选址的重要参考标准。在管理阶段，地方政府把防灾避难场所的管理工作以委托的形式交给当地的红十字会，地方应急管理部门只会在红十字会组织管理队伍的那三到五天代为管理避难场所，一旦红十字会的管理力量到位就立马交接。[5]红十字会接管避难场所的管理工作后，可以减轻政府部门的救灾压力，使其在灾后其它工作中发挥更高效的作用。

三、日本

和欧美不同的是，日本的防灾避难场所规划建设整体上更注重物质空间上的安排，在选址、避难路径和建筑利用等安排上做了深入研究。在运营管理上，由市町村专职人员配合“居民自主防灾组织”展开，并在近年来更加关注弱势群体。

（一）福祉避难场所的建设

日本的防灾避难场所中有一类比较特殊的场所叫做“福祉避难所”。它在灾难发生后，并不直接对公众开放，而是为生活有困难的老人、残障人士等弱势群体提供避难服务，只有在普通“避难所”需求不足时才会接纳部分普通人员。

福祉避难场所与美国的特需避难场所有着明显的区别。美国的特需避难场所更注重于提供特需医疗服务，把对弱势群体的关怀转嫁到了每一个避难场所，通过避难设施无障碍设计、红十字会专业人员提供弱势人群生活协助等措施保证弱势人群的生活便捷。但日本则不能这样做，一方面是因为日本的人口密度较大，指定的避难场所较多，每一个避难场所都进行针对生活不便人群的专门建设或改造成本太高。另一方面日本的避难场所是由居民自发形成的运营组织管理的，在弱势群体的照顾上还缺乏经验。因此把这类特殊人群集中安置到福祉避难场所中是集约利用避难资源的一种有效手段。截至2014年，日本共指定了防灾避难场所48 014个，其中福祉避难所7 647个，大约占到15%。[6]

（二）室内防灾避难场所的成熟发展

日本室内防灾避难场所的发展较为成熟，是承担避难生活的主体。室外防灾避难场所一般作为临时停留、观察火情的场地，并不作为长时间避难收容的场地，在灾后对住宅的损害程度判断完成后，室外避难所集结的人员会分流至室内避难场所或直接回家。

（三）居民自主防灾组织的显著作用

日本的自主防灾组织发挥的作用贯穿于平时、灾时和灾后三个阶段。在平时，自主防灾组织经常开展科普活动，普及救灾知识，实施救灾训练。定期分派人手对救灾器材进行维护和保养，对灾后需要支援的弱势群体进行登记，并在日常生活中留意区域内的灾害隐患及时上报。在灾时，自主防灾组织将成员划分为信息组、灭火组、疏散指挥组、抢险救护组等班组疏导人员避难，进行初步灭火，并第一时间抢救伤员。在灾后，防灾避难场所的中长期避难生活中，政府专员会促成一个由自主防灾组织、避难人员代表及志愿者共同构成的避难场所运营组织。自主防灾组织则凭借其对场所的熟悉和丰富的演练经验占据了这个运营组织的主导地位，对管理人员分班各司其职，对避难人员分组科学管理。

四、对我国避难场所建设管理的启示

（一）细化应急避难预案

我国防灾避难场所的启用、运营和管理涉及了多个部门之间的合作，需要一个系统的应急预案来指导防灾避难场所的全盘工作，类似英国的“规程”。但这一方面我国做的还不够，即使有的地区编制了防灾避难场所相关预案，模式还相对单一，内容也不全面。应该针对中心、固定、紧急三个等级防灾避难场所提出不同的预案模式，同时在应急避难预案中明确各部门的职能和制定具体的行动计划。除此之外还要在各层级部门积极开展应急管理培训，确保应急避难预案在灾时得到确切落实。

（二）推进建筑型避难场所建设

我国的避难场所多是选择公园、绿地、广场来作为避难载体。2008年汶川地震时，成都位于7度烈度的影响区域，居民纷纷涌上街头避难，避难场所缺乏有效的遮蔽设施，甚至出现了有人撑着伞在雨中睡觉的场景，即便是有救灾帐篷的避难场所，在寒夜里也无法保障灾民的生活需求。这与国外避难场所的人性化服务差距很大。另外地震并不是我国仅有的大规模自然灾害，东南沿海地区和南方各省还面临着风灾、雪灾等极端灾害，场地型避难场所无法满足这些灾难的避难需求。所以在今后的避难场所规划中，要加大建筑型避难场所的布局比例，新建公共建筑要融入避难思想，这样才可以保障长期避难的生活水平，丰富多灾种避难的内涵。

（三）推进福祉型避难场所建设

我国目前的老龄化程度已经上升到10%，残疾人比例达到了6.34%。在灾害发生后，这类人会占据避难人群的一定比重，鉴于他们对医疗、护理、避难设施上的特殊需求，普通的避难场所已经不能满足其要求。所以需要在今后的防灾避难场所规划中，依据各地方特殊人群的比例，合理增设福祉型避难场所。在增设福祉型避难场所相对困难的情况下，可以考虑在避难场所中划分出一个福祉型的避难单元。

（四）发挥非政府力量参与管理

目前我国防灾避难场所的管理主要还是依靠政府部门，存在着人手不足、专业能力不强等问题。红十字会以及一些具有国际救援经验的志愿者团体则有着丰富的救灾经验和优势。我国应当把这些非政府力量吸收到防灾避难相关工作中来。在规划建设过程中参与研究相关标准，在应急准备过程中参与制定应急避难预案。在灾时参与防灾避难场所的运营。

（五）提高居民自主防灾意识

我国几次大震中均出现了避难混乱的情况，其根本原因是灾害发生后缺乏统一的引导和指挥。地震后政府力量很难在灾后第一时间到达各灾害发生点，原有的行政人员对于救灾来说也相对不足。所以在平时就让居民建立起“共救”意识，形成居民自发的帮扶组织、管理组织，并积极开展演练，有利于灾时和谐有序的避难。当前我国基层社会工作全面开展，居委会、村委会等普遍具备了一定的号召力凝聚力，为我国基层自主防灾的形成提供了良好条件。

[1] 李雪峰. 英国应急管理的特征与启示[J]. 行政管理改革, 2010(3): 54-59.

[2] Evacuation and shelter guidance. HM Government [EB/OL]. [2016-05-09]. GOV.UK https://www.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/274615/Evacuation_and_Shelter_Guidance_2014.pdf.

[3] 2014 Statewide Emergency Shelter Plan. Division of Emergency Management [EB/OL].[2016-05-09]Florida Division of Emergency Management http://www.floridadisaster.org/ Response/engineers/SESPlans/2014SESPlan/documents/0%20-%202014-SESP-Complete%20Document%20FINAL.pdf.

[4] 李红梅, 刘宁, 魏艳旭, 等. 中美地震应急避难场所比较研究[J]. 国际地震动态, 2015(07): 29-32.

[5] Riverside County Operational Area Mass Care And Shelter Guidance For Emergency Planners. Office of Emergency Management [EB/OL].[2016-05-09] Riverside County Fire Department http://www.rvcfire.org/ourDepartment/OES/ Documents/RCOA_Mass_Care_Guidance_2011. pdf.

[6] 避難所の運営等に関する実態調査（市区町村アンケート調査）.内閣府（防災担当） [EB/OL].[2016-05-09]防災情報のページ - 内閣府 http://www.bousai.go.jp/taisaku/hinanjo/ pdf/hinanjo_kekkahoukoku_150331.pdf.

Characteristics of Emergency Shelters in Foreign Countries and the Enlightenment to China

ZHU YanfeiZHONG Fei

（Architectural School, Nanjing Tech. Unversity, Nanjing, Jiangsu Province 211816, China）

Most of the world's natural disasters are concentrated in Asia and Europe and the United States.So they built a large number of emergency shelters to withstand earthquakes and extreme storms.UK, USA and Japan have achieved great successes in the construction of institutional mechanisms,hardware level,humanistic care and the mobilization of social forces. They can provide reference for China to make progress in the establishment of emergency preparedness, the construction of indoor shelter, welfare shelter and self-refuge.

emergency shelter; welfare shelter; special need shelter; NGO; indoor shelter

（责任编校：彭 萍）

C 931

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.06.012

2096-059X(2016)06–0049–04

2016-05-09

朱延飞（1992-），男，江苏涟水人，硕士研究生，主要从事城乡规划与设计研究；衷菲（1971-），女，江西南昌人，副教授，主要从事城乡规划与设计研究。