关于“三公”消费治理新思路的探讨

●沈宏益

关于“三公”消费治理新思路的探讨

●沈宏益

目前“三公”消费问题已经引起社会广泛关注与强烈质疑，它是当前整顿财经纪律和维护财经秩序亟待解决的问题之一。产权理论释义对于治理“三公”消费问题具有积极作用，本文结合当前“三公”消费的现状、问题等提出治理思路，以供实际工作参考。

产权理论 “三公”消费 治理对策

“三公”消费指公款旅游、公务用车、公务接待等产生的开支，它是当前整顿财经纪律和维护财经秩序亟待解决的问题之一，已经引起了社会的广泛关注，各级党委、政府曾在治理“三公”消费等方面采取了一定举措，但是成效不显著，仍存在屡查屡犯和不能彻底根除等问题。2012年国务院下发了《机关事务管理条例》，即在全国开展新一轮“三公”经费管理改革。在此，我们有必要立足产权视角来探讨“三公”消费治理问题。

一、产权理论释义及对“三公”消费治理的现实意义

产权指财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等，它是经济所有制关系的法律表现形式。在市场经济条件下，产权一般具有经济实体性、使用独立性和获取收益性等特点。产权理论认为产权赋予具有资源配置效应，当产权配置有效时可以提升资源效率，一个清晰的产权关系可以更好地解决资源配置中“外部不经济性”等问题，它是通过产权制度安排来促使人们完成一定经济行为并达到社会经济活动良性运转。因此，产权理论对于解决和治理当前“三公”消费问题具有积极作用。

1、明确产权关系，节约财政资金。

通过产权界定和制度安排，能够明确“三公”经费的所有权和使用权性质，弥补其在管理和使用过程中各方面缺陷，减少财政资金闲置和浪费现象，并将有限财政资金用于更需要的地方以发挥更大效用，从而实现资源合理享用与科学利用。

2、强化产权性质，实现公平分配。

通过产权界定和制度安排，实现了“三公”经费的公益性质，有助于减少和降低“三公”经费私人占用和过度挥霍等现实不公问题，做到资源公平享用与合理支配使用，有助于建立良好的社会分配关系和社会公平目标。

3、发挥产权职能，提升社会效益。

产权制度安排是以提升社会效益为原则，它需要充分发挥“三公”经费的使用权职能性质，有助于调动和增强政府公职人员的服务意识与工作责任感，弱化其长期根深蒂固的权力行为及不良做法，促进社会和谐发展。

二、“三公”消费问题分析

（一）“三公”消费存在问题

1、公车配备和使用失控。公车改革前，公务用车基本是按配编管理，实行“按需配给、依人使用”的原则运行，这种管理制度存在很大弊端。第一，超编超标配车现象严重，对于公车配备虽然有相关制度规定，但大多数单位是按照领导人头数配置，且遵从购车限定中的“上限”标准，使得公车配备和管理制度“失灵”；第二，用车无计划，公车使用成本高。据财政部官方网站统计数据显示，2012-2014年来中央本级“三公”经费中公务用车购置及运行费平均为41.27亿元，每辆公务车的年维修费和燃油费约在5-8万元，个别甚至高达10万元以上，其使用成本过高，不乏单位借助公车购置和运行费来转移报销一些不合理、不合法的开支等，其为公车管理和使用带来很大隐患；第三，公车私用现象严重，在公车管理和使用过程中存在“顺路搭车”、“绕路办事”和“人情用车”等现象，使既定的公车管理制度难以发挥实效。

2、公务接待虚实不分。近年来，公务接待费用迅猛增长，如2014年中央行政、事业和其他单位用当年财政拨款开支的公务接待费高达14.72亿元，比上年增长1.42%，除了正常物价上涨因素外，更多的是接待规格和标准在不断提升，其中不乏一些大吃大喝等行为发生，具体表现在：一是公款吃喝无“忧虑”，“即使财政再穷、老百姓再苦、单位经费再困难，也一定要把接待工作做好”已经成为一些地方官员和部门单位争取上级各种“援助”的经验做法；二是公款吃喝名目多，当上级部门派人来检查或指导工作时，一定要以吃喝敬献诚意，到上级单位争取资金或请示汇报工作时需要以吃喝表示谢意，外出考察学习时需要以吃喝显现友谊，当兄弟单位前来“学习取经”时需要以吃喝尽地主之谊，其他诸如接风宴、庆典酒、送别席、会议餐等更是“家常便饭”，“应”吃尽吃，样样齐全，不足以为怪。

3、公费旅游屡禁不止。据财政部官方网站统计数据显示，2014年中央行政、事业和其他单位用当年财政拨款开支的出国(境)经费为19.77亿元，比上年增长8.50%。虽然国家三令五申严厉查处公费出国（境）旅游等问题，但是存在“上有政策、下有对策”等不良做法，至今仍有一些单位无视国家财经法规，我行我素、顶风作案，明目张胆地利用公用经费出国（境）旅游等，多是借助一些无实际内容或是价值意义不大的会议进行外出考察，其形式和内容多样，故意绕开旅游线路分批、分散活动，但是公费旅游的性质没有发生彻底改变，甚至一些腐败官员趁机转移财产或是畏罪潜逃，给国家和人民带来重大财产损失。目前该犯罪几率呈倒金字塔形，即中央机关居多、省级次之、市县较少。

（二）原因分析

1、思想认识误区，产权设定不科学。“三公”消费问题突出的主要原因是有相当一部分公职人员法制观念淡薄，特权意识根深蒂固，对公车私用、公款吃喝、公费旅游等问题严重性认识不足，认为公用经费只要没有落入自己腰包，吃了喝了都无关紧要，存在“不贪不占，吃喝无罪”等错误思想倾向，其根源主要归于对“三公”经费的“所有权”与“使用权”性质认识不足。按照产权理论解释，对于所拥有资源因其产权设定不同会出现不同的交易行为或经济动机，“三公”经费因其产权性质设定为“公有”，以经济学中“经济人利己假设”原理要求，每一个行为主体都会对该部分资源享有共享权，其不可避免地会出现先占性、独占性而无节制地使用和消耗这部分资源，直至该部分资源被消耗殆尽而出现“公地悲剧”现象，这是导致当前“三公”消费过高的主要原因之一。

2、管理体制失效，治理措施不得力。“三公”消费的受益群体主要是单位领导阶层，他们同时又是公用经费的管理者，这种管理体制设置本身就存在局限性，作为主要受益群体的单位管理层或领导者所制定出的政策或制度一般很难触及其切身利益，或是过于笼统缺乏实际可操作性，或是蜻蜓点水缺乏现实震慑力，很难真正产生约束作用。以公务接待为例，虽然制定有严格的接待标准及陪餐要求，但大多数情况下是领导干部在搞接待和陪吃喝，其被接待人员也大多是上级领导或部门业务主管，一般为了面子不会过于节俭或限制人员陪餐，而将接待工作作为向上级领导和部门“套关系”的好机会，变相提高接待标准或是变换门路来搞好接待服务工作，唯恐有落后于他人之处，对于广大群众而言只有监督权没有管理权，其监督权也难以发挥实效作用，这种管理体制也导致了“三公”消费治理不力。

3、预算约束不强，财务监控无实效。从“三公”消费预算约束来看，一是“三公”消费资金来源多、分布广、用途散，很难真正查清其何从何去，使得该部分资金具有很大的隐蔽性和难控性，导致“三公”消费有机可乘；二是“三公”消费没有数据“高压线”，虽然在公车使用、公务接待和出国（境）考察学习等方面有预算约束，但在实际执行过程中却流于形式，超支了一般以追加预算弥补了结，使得“三公”消费没有后顾之忧；三是“三公”消费财务监管不到位，单位财务报账对于所发现的“三公”消费问题一般只是作退回处理而不追究责任或仅作相应处罚，这使得“三公”消费肆无忌惮、无所顾忌。

4、监督执行不力，消费歪风有恃无恐。“三公”消费属于“上级监督太远、同级监督太虚、内部监督太弱、社会监督无从插手”等窘境状态，究其根源主要是“三公”消费的受益者同时具有经费管理者和问题查处者等多重身份，很难真正发挥其实际效应作用。在单位中“三公”消费权大多是集中在领导干部手中，一般容易形成“上级不愿查、同级不便查、下级不好查、外界没法查”等监管不力现状，即使查出了问题也是大事化小、小事化了、草率应付、仓促了事，整个监督和管理工作仅停留在表层，很难真正产生威力与震慑力，这种监管不到位和监督执行不力等现实问题，使得“三公”消费有恃无恐、肆意放纵，这是导致当前“三公”消费猖獗的一个主要原因。

三、产权理论视角下“三公”消费治理思路

（一）正确认识“三公”经费的所有权与使用权

“三公”经费属于单位公用经费，其所有权具有“公益”性质，履行“三公”经费的使用权是以服务和服从所有权“公益”性质为前提，不得带有任何先占性、独占性和排他性。一是改变认识源头，加强廉政教育，让各级公职人员和领导干部能够清晰地认识到不合理“三公”消费的危害性，时刻做到警钟长鸣、清正廉洁；二是强化诚信档案建设，加强廉政服务工作，对各级公职人员和领导干部要建立公用经费管理和使用诚信档案记录，使其做到全面向社会公开和广泛接受群众监督，帮助他们从内心树立和增强人民公仆意识；三是营造良好社会风气，共同抵制“三公”消费，让每一个社会成员自觉抵制各种消费歪风和诱惑，共同维护社会公众利益，树立良好的行风与作风，做到发现问题，立即举报和查处问题。

（二）正确处理“三公”经费的所有权与使用权

按照产权理论解释，可以通过合理的产权制度安排来提高“三公”经费公益性质和使用效率，一是让全体成员参与“三公”经费管理，实行集体讨论与专家论证等相结合的办法报批审核“三公”经费开支标准和使用范围；二是探讨和完善公务卡账户管理办法，由财政部门直接分批、分期拨入经费到各业务经办人员“公务卡”账户中，由其根据工作性质和业务需要进行科学管理与合理支配；三是试行“所有权”与“使用权”相分离做法，即在保质保量完成既定目标和任务前提下实行“三公”经费留成奖励，以调动具体业务经办人员的工作积极性、主动性和责任性，做到勤俭节约和实现“三公”经费管理的科学性、合理性与效率性。

（三）正确行使“三公”经费的所有权与使用权

“三公”经费的所有权与使用权相辅相成、相互统一，所有权的公益性质需要通过使用权的正确行使来实现，使用权的良好发挥需要得到所有权的保障。一是坚决维护好“三公”经费所有权的“公益”性质，建立预算硬约束机制，做到各项预算支出“公开、透明”，实行“超支不补、结余留成”的预算管理体制，强化预算制度的“刚性”执行，旨在从源头上控制“三公”消费支出；二是改革“三公”消费管理办法，强化国库集中支付、政府采购和公务卡结算等制度管理，加强使用权履行过程中各项监督与管理工作，做到消费过程全面公开，使得“三公”消费无机可乘、合法合规、有据可循；三是完善财务监控机制，建立财务监控与审计监督相互补充的内外监控“合力”机制，做到“早发现、早查处、早治理”，使“三公”消费治理工作能够常态化和长效化。■

（本文受公安海警学院研究中心基金项目“中国海警后勤保障体系建设研究”的资助）

（作者单位：公安海警学院后勤管理系）

1.刘志国，孟繁星.2012.我国三公经费公开问题浅析[J].商业经济,7。

2.王唯阳.2013.中国政府三公经费公开的现状、问题及对策[J].经营管理者,21。

（本栏目责任编辑：阮静）