供给侧结构性改革下的财政绩效审计研究

2016-03-27张帆

财政监督 2016年21期

●张帆

供给侧结构性改革下的财政绩效审计研究

●张帆

供给侧结构性改革是以“供给管理”为导向，以调整经济结构和转变经济发展方式、提高全要素生产率为核心的改革，是对我国经济发展规律和发展路径的新探索。财政绩效审计在这种调整和创新模式下，如何促进财政绩效审计供给侧结构性改革，发挥财政绩效审计在国家治理中的保障作用？本文紧紧围绕供给侧结构性改革的基本思路，对供给侧结构性改革过程中财政绩效审计内容进行分析，并提出了完善财政绩效审计的相关措施。

供给侧结构性改革供给管理绩效审计

供给侧结构性改革从 “供给管理”角度出发，用改革创新的办法调整经济结构，按照市场经济竞争机制对社会资源有效配置，提高全要素生产率，注重有效供给来满足广大人民群众的需要。供给侧结构性改革是实现市场资源配置的关键举措，是促进产业升级的必由之路。财政绩效审计要根据供给侧结构性改革基本思路，突破传统思维方式，通过优化财政绩效审计资源配置，创新财政绩效审计模式和方式，更好地发挥财政绩效审计在国家治理中的监督作用，具有十分深远的意义。

一、供给侧结构性改革理论发展

“供给侧”经济学派（supply-side economics)可以追溯到19世纪初“萨伊定律”的提出和发展，而随后凯恩斯主义对其否定；到20世纪70年代，“供给学派”重新兴起，实现了历史上“供给侧”的第一次“螺旋式上升”式的复辟，然而很快又湮没在“凯恩斯主义复辟”的浪潮中；直至2008年美国“次贷危机”爆发，“供给侧”学派又以“供给管理”的新特点，重新回归至举足轻重的位置。在整个历史发展过程中，供给侧结构性改革研究成果较为丰富：比如Alexander Gerchenkron(1962)提出了著名的“落后的优势”理论。他认为相对的经济落后并非像大多数人认为的那样仅是一种劣势，相反，它有一种相对的潜在优势，即落后国家可以直接学习相对发达国家的优势，拿来为己所用，从而实现跨越式发展。M.Levy（1996）在后发优势理论的基础上，从现代化的角度对其进行了拓展，从认识层面、制度层面、技术层面、路径层面、合作层面 5方面阐述了后发优势。Abramoitz（1989）认为工业化水平相对落后的国家具有一种潜在的迅速增长的可能性，不论是以劳动生产率还是以单位资本收入衡量，一国经济发展的初始水平与其经济增长速度都呈反向关系。Brezis、Paul R.Krugman、Daniel Tsiddon（1993）以对18世纪英国超过荷兰、19世纪末美国和德国超过英国等发展实践的考察为切入点，说明发展中国家利用后发优势可以跨越某些技术阶段，提出了著名的“蛙跳”模型，即某项技术落后的国家通过学习先进技术而实现 “蛙跳”的过程。Robert J. Barro（2010）把经济赶超称为“技术扩散”，他认为对研究成果的模仿和实施比创新更便宜，所以追随经济体等同于追赶上领先经济体。这些都是合乎逻辑地关注供给侧的技术创新供给分析，为不断创新的供给经济学研究群体提供了有益参考。

近年来，随着我国经济结构的转变，对“供给侧”改革理论和实践方面的研究逐渐凸显。2015年11月，习近平总书记明确提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”，标志着我国在“供给侧”实践方面开始推进。强调经济结构转型发展由“需求侧”向“供给侧”改革转变，是中央政府根据社会经济变化形势，用改革创新推进社会经济结构调整，矫正基本要素配置不合理的情况，注重供给结构对社会需求变化的适应性，通过扩大社会有效供给满足社会需求结构的变化，为促进经济社会持续健康发展而提出的供给侧结构性改革战略思想。从短期战略目标来看，供给侧结构性改革着重为了解决好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大社会经济发展瓶颈问题；从长期来看，就是要通过“供给管理”的改革战略思想，落实好“创新、协调、绿色、开放、共享”五大经济发展理念。

二、供给侧结构性改革与财政绩效审计的内在联系

从供给侧结构性改革的内容来看，“十二五”时期社会经济表现出“需求不足”，实际上是需求与供给脱节造成供给与需求不对等的经济现象，为此提出的供给侧结构性改革，其核心是调整经济结构和转变经济发展方式，提高全要素生产率。从财政绩效审计角度来说，要提高全要素生产率，通过加强审计监督的质量和效果，对“供给管理”将是有力的 “助推器”。因此，中央政府提出供给侧结构性改革，财政绩效审计应把握好历史改革机遇，注重绩效审计与供给侧改革思路相契合，加强财政绩效审计的效用管理，发挥财政绩效审计的监督作用，从“供给管理”角度提高企业产出的质量，全面提升我国产出要素的生产率。

（一）财政绩效审计控制产能过剩

供给侧结构性改革注重“供给管理”，国有企业和中小型企业是经济结构调整的重要内容，目前这些产业产能严重过剩，低质量、高能耗现象比较普遍，特别是国有企业，获取了大量财政资金，但是对社会的贡献度并不与之对等。因此按照绩效管理要求，要对这些财政资金做到事前、事中和事后全过程监督管理，在进行审计时，根据绩效管理的特点对财政资金使用的整个过程发挥审计作用，分析财政支出项目在产能项目中的利用率和能耗情况等财政数据信息之间的关系，关注财政资金在产能过剩项目中的成本效益情况，严格把控质量环节，建立有效的产能过剩退出机制，改善市场供给质量和效益。这就要求加强对财政资金的审计调查，出具的审计报告结论注重效率理念。

（二）财政绩效审计化解过高杠杆

供给侧结构性改革强调“去杠杆”。有些地方政府利用融资平台发展经济，这种方式给地方经济发展带来了安全隐患，融资平台造成地方政府过高的杠杆率，增加了整个社会经济运行风险。为此，财政绩效审计应该根据供给侧提出的“去杠杆”要求，加强对财政资金的综合评估能力，在审计环境调查和研究的基础上确定审计重点项目，将更多的审计触角伸向问题突出的领域中去，通过风险导向性的审计模式对财政资金管理制度、决策程式以及资金管理方式等进行审计，提高审计的针对性和效率性。

（三）财政绩效审计促进创新

创新是社会经济发展的原动力，以创新改革不断调整要素投入的比例，优化供需结构，推进经济结构转型升级，形成以转变经济发展方式的“供给管理”机制，化解过去积累的矛盾，为发展创新创造条件。而财政绩效审计的创新要体现出审计过程的科学管理，通过密切关注创新类产业政策对财政资金的使用情况和效果，在保障财政资金使用安全的前提下，充分发挥审计的“免疫系统”功能，以推进创新产业的知识产权保护与运用，形成一种良好的激励机制，增强产业创新动力。

（四）财政绩效审计提高供给效率

财政绩效管理注重资金的使用效率，强调财政资金的成本收益，财政绩效审计可以对资金的需求和供给进行监督，充分发挥审计监督的作用，提高财政绩效审计的覆盖面，深入到财政资金运行的各个环节，突出审计监督的全覆盖，有效评估财政资金使用过程中的效率问题，完善财政绩效管理运行机制。

三、供给侧结构性改革对财政绩效审计的影响分析

（一）围绕供给侧的核心内容，发挥财政绩效审计的监督作用

按照供给侧结构性改革方向，发挥财政绩效审计的监督作用，对政府财政资金支出中的相关政策进行审计，对于“供给管理”中可能出现的推诿和不作为情况，需要发挥审计的督战功能，对于各地政府的执行状况要给出绩效审计的专业评估结果。

（二）按照“供给管理”要求，增强财政绩效审计信息运用能力

供给侧结构性改革体现了对目标管理的供给效率和质量要求，从而能够更好地适应需求结构的变化。但是“供给管理”方面的相关政策与目标之间的联系不太直观，并不能反映财政资金支出与受益方的状况，单单依靠对一个项目的绩效审计不能够体现出来，这就要求加强绩效审计一体化，在大数据背景下综合利用信息优势，对供给侧结构性改革各项政策的实际绩效进行审计评估。

（三）以供给侧改革为契机，增强财政绩效审计在实践中的运用

目前我国很多行业存在供给结构不合理的情况，这里面有深层次的体制问题，比如像钢铁、水泥等企业，在产能严重过剩的市场情况下，仍然能够获得财政资金支持，不仅占用了大量的公共财政资源，而且不利于社会经济健康发展，类似的一些“僵尸企业”在现有的机制体制下仍然难以退出市场。面对这些棘手的问题，应该把握住供给侧结构性改革的契机，以财政绩效审计为手段，为“供给管理”提供有效的审计意见突破制度障碍。

（四）发挥财政绩效审计预警作用，为“供给管理”进行风险评估

在供给侧结构性改革过程中，不可避免地对社会经济运行造成一定程度的冲击，这就要求政府在实际工作中，不能一味地以改革为借口，盲目加大财政资金支出力度和范围，在忽视资金使用的风险下上项目。为此，在维护经济健康发展的前提下，应按照供给侧改革的要求，加强对相关财政资金项目的绩效审计力度，注重评估各项政策实施的风险，并为政府等相关部门提出预警信息。

（五）完善财政绩效审计方法，引入财政绩效审计技术手段

首先，要按照“供给管理”要求，不断完善财政绩效审计方法。中央已对供给侧结构性改革有明确的宏观顶层设计，但是对具体任务实施和政策制定还需要有关部门进行探索。对于实践中的政策创新与部门规章制度不符或者乱作为的情况，需要通过财政绩效审计监督手段加以制止，这就要求在具体财政绩效审计时运用各种有效的方法，强调风险评估信息披露，为“供给管理”提供有效的制度保障。其次，要引入财政绩效审计技术手段。以大数据审计为基础，分析在审计结果中所掌握的有效信息，发现审计项目中存在的深层次问题，强化以风险导向为目的的审计功能，对供给侧结构性改革的效果给出定量分析，为财政绩效审计作出决策识别和引导。

四、供给侧结构性改革背景下财政绩效审计的相关措施

（一）遵循供给侧结构性改革思路，完善财政绩效审计相关法律法规

开展财政绩效审计需要相关法律法规的保障，以便在开展绩效审计时有法可依。20世纪90年代，我国在宏观领域开展财政绩效审计，相关的法律法规建设明显滞后。那么，在供给侧结构性改革过程中，要按照“供给管理”的基本思路，大力推进财政绩效审计的法制化进程。首先是要提升绩效审计法律层级，尽快出台《财政监督法》、《预算执行审计准则》等配套法律法规，夯实财政绩效审计法律基础，将绩效审计上升至法律范畴，保证绩效审计在法律框架内开展审计工作，通过法律法规形式保障绩效审计的法律地位，明确财政绩效审计的内涵与责任。其次是要建立财政绩效审计准则，对绩效审计进行质量控制，使财政绩效审计评价过程公开透明，确保绩效审计规范运行。要在过去绩效审计工作的基础上总结消化，制定绩效审计指标体系和操作规范，明确绩效审计的对象、目标、评价内容和结果运用等方面的准则，使绩效审计工作制度化，促进财政绩效审计发展，按照供给侧结构性改革的要求注重效率，使财政绩效审计成为国家审计的戒尺，使财政绩效审计的开展有法可依，有法必依。

（二）以“供给管理”效率为前提，建立以风险管理为导向的财政绩效审计评估机制

开展财政绩效审计，要建立科学有效的审计风险指标体系，强化对审计项目的风险识别能力。目前，财政风险相对复杂，特别是在财税体制改革的重要时期，不仅仅要面对系统性方面的直接风险，还要防范隐性风险，为此，要在关注财政资金使用效率的同时注重财政绩效审计的风险识别与评估工具的运用。在供给侧结构性改革过程中，通过绩效审计对财政风险定性分析及其预警指标的定量分析，界定风险的等级程度，并从审计角度提出相应的处理建议和措施，体现出“供给管理”风险评估机制的构建。

（三）按照供给侧结构性改革要求，探索财政绩效审计管理模式

要把绩效审计、绩效评价和绩效管理形成系统机制，按照不同层次构建一个有机整体。为此，首先要打造有利于实施绩效审计的社会环境，这就要求在良好的绩效管理制度的前提下开展绩效评价，为绩效审计打好工作基础。其次，建立绩效审计的目标。只有绩效审计目标明确，定位清晰，才能为深入开展审计工作做好铺垫。最后，要完善绩效审计的评价体系，建立相应的绩效评价标准，按照规范程序开展绩效审计。

（四）贯穿供给侧结构性改革理念，构建财政绩效审计体系

在财政绩效审计不断推进的过程中，要从供给侧结构性改革理念和核心内容出发，推进绩效审计的方法创新，以提高审计工作效率。一是要建立绩效审计方法体系。2015年12月8日，国务院颁发《关于实行审计全覆盖的实施意见》明确指出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。因此，在具体绩效审计时，除了运用传统方法之外，还需深挖绩效审计方法运用，结合调查研究、统计经济分析方法在绩效审计工作中的综合运用，对收集的数据，结合审计对象进行全面客观分析。二是建立财政绩效审计体系。通过建立财政绩效审计体系提升审计信息化程度，运用电子审计手段，推动电子政务系统的资源共享，从审计业务管理角度入手，建立数字化的信息管理系统，积极探索项目联网模式，引进信息技术对绩效审计问题进行分析，从而为财政绩效审计提供有效的建议和措施。

总之，按照供给侧结构性改革要求，充分履行财政绩效审计的监督职能，发挥经济发展中改革创新的“催化剂”作用，加强对供给侧结构调整政策的跟踪绩效审计功能，揭示财政支出过程中存在的突出问题和重大风险，有效促进社会经济健康发展。

（基金来源：教育部人文社会科学研究项目“供给侧结构性改革视角下我国税制改革的方向研究”〈项目编号：16YJC790132〉、国家社科重大招标项目〈15ZDA016〉、国家自然科学基金项目〈项目编号:71473216〉）

（作者单位：浙江财经大学财政税务学院）