关于行政事业单位部门决算评价指标体系的探索与思考

●刘国永 崔方珍

关于行政事业单位部门决算评价指标体系的探索与思考

●刘国永 崔方珍

随着我国财税体制改革的全面深化，部门决算信息不断公开，其在改善部门财政管理水平、提高资金使用效益方面的作用日益凸显。本文在分析总结当前财政部颁发的 《部门决算评价指标 （试行）》主要内容的基础上，进一步深入思考，探索设计了一套体系完整且具有可操作性的新部门决算评价指标体系，指出了其中存在的问题并提出相关建议，以期为部门决算评价的开展提供依据。

行政事业单位 部门决算 评价指标

一、部门决算评价指标体系建设的意义

第一，部门决算评价指标体系的建设是实现政府职能转变和实现现代财政制度建设的需要。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要科学定位政府、市场和社会之间的职责，对于现行政府职能要进行转变，进一步发挥市场和社会在配置资源中的作用。为建立“现代财政制度”，《决定》提出从改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度三方面着手。新《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）对部门决算质量及审查等也提出了明确要求。科学的部门决算评价指标体系，不仅是预算法的制度要求，更是财政管理的本质规范，对于提升预算质量，引导部门发展，推进政府职能转变具有重要意义。

第二，部门决算评价指标体系的建设是预算体制改革的需要。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号文），明确“细化政府预决算公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开”。这不仅是公开内容和范围的问题，而且对部门决算质量提升起到了重要的促进作用。如何评价、分析部门决算，通过部门决算反映各级财政和各部门资金支出的使用效益，并从中发现问题，改进和加强财政财务管理，进一步提高部门资金支出使用效益，都需要建立健全部门决算评价指标体系，对各级财政和各部门决算支出情况进行考核和评价。

第三，部门决算评价指标体系建设是提高部门总体绩效的需要。科学的部门决算评价指标体系，是对预算管理改革的重要支撑，没有高质量的决算，就无法进行科学的预算。通过对决算数据分析，可以发现财政和各部门管理中的问题，比较不同部门的行政成本，从而提高预算资金的效率和效益，提高部门总体绩效水平。

二、当前部门决算绩效评价指标体系存在的主要问题

为了加强对部门决算数据的分析利用，发挥部门决算对预算的反映和促进作用，提高财政资金使用效益，财政部于2013年11月1日颁布了《部门决算评价指标（试行）》（以下简称“现指标体系”）。这是国内第一个规范部门决算绩效评价的规范性文件和指标体系，现指标体系由部门收入情况、部门支出情况、部门资产负债情况、部门预算执行约束力等6个方面构成。现指标体系的出台对于加强决算分析工作，提高决算分析水平具有重要作用，但仍存在如下问题：

一是导向性不明确。建立部门决算评价指标体系是为了加强对部门决算数据的分析和利用，强化支出责任，提高资金使用的效益，但现指标体系对于支出项目执行的成效、问题与相关责任缺乏直接的约束，评价结果对于支出分配和支出项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现，指标体系建设的根本目标是引导决算、服务预算、改进管理。显然，现指标体系在导向上还需要提升。

二是体系性不完整。首先，现指标体系缺乏部门决算公开指标，未能对部门决算公开的完整性以及部门决算的真实性做出评价。例如，对于各个部门的“三公经费”支出公开数与财政决算批复数是否一致、“三公经费”财政拨款支出公开数车均、人均支出情况在指标体系中均未得到反映。其次，现指标体系多为描述性的评价指标，缺乏绩效性的评价指标，因此，很难对部门年度预算的执行情况以及财政资金的使用效益进行考评，这就导致部门决算评价指标体系不能更好地为政府管理服务。同时，作为指标体系应该具备评分标准和权重等要素，从而可以支持全面科学评价。

三是应用性不全面。首先，现指标体系中的指标均为具有普遍使用性的财务指标，而不同的部门具有不同的特点，因此，缺乏针对不同部门特点的指标体系。如：对于教育部门，缺乏衡量当地教育发展情况的指标，易导致部门决算评价的质量不高。其次，由于指标评价体系的导向性不明确以及指标体系不完整，在对部门决算进行评价时无法全面反映一个部门的整体绩效情况，因此得出评价结果的准确性将会大打折扣。由于这些问题的存在，造成现指标体系对部门决算和管理的指导意义有限。

三、部门决算评价指标体系的构建

在现指标体系的基础上，优化并构建新部门决算绩效评价指标体系遵循的基本原则应包括：一是绩效性导向，即按照绩效优先的原则，部门决算评价指标体系应考虑对部门总体绩效的影响，特别是部门在完成战略目标，履行职责方面所做出的贡献；二是民生性导向，即指标体系关注的是公共财政建设，应通过指标体系的建设引导政府预算安排，提高民生财政的比重；三是科学性导向，即指标体系必须体系完整，层次清晰，权重设计、标准设计都要严格且规范；四是渐进性导向，指标体系的完善是一个渐进的过程，需要在历史分析的基础上逐步完善、分步实施；五是便捷性导向，指标体系在执行时要考虑数据采集等实施的难易程度，考虑评价的成本，评价操作应简单便捷。

根据财政部2013年12月10日发布的《部门决算管理制度》，构建新部门决算评价指标体系应具备的基本功能包括以下四个方面。

第一，要全面、真实反映部门的财务状况和预算执行结果。通过部门决算报表指标分析、考核、评价一定时期部门的创收能力、财政支出的实际使用效率、促进社会事业的发展能力、资产负债状况等，从而为下一年度编制预算提供科学的参考依据。

第二，要体现政府综合财务报告制度以及建立权责发生制财务制度改革的需要。权责发生制财务制度是建设新指标体系的重要基础，应根据权责发生制重新建设部门决算报表体系，在新报表体系中，能够直接服务于新指标体系，只有这样才能真正服务于政府综合财务制度改革需要。

第三，要满足多方面需要。一是满足本单位对自身财务管理活动评价的需要；二是满足上级财政部门对本单位财务管理活动绩效评价考核的需要；三是满足监管部门对单位财务管理活动的监督检查需要；四是满足社会对各部门财政收入支出监督的需要，为各部门执行科学的经济决策提供参考依据。

第四，要与现指标体系内容保持一定的衔接性。财政部发布的《部门决算管理制度》要求各地区、各部门逐步建立本地、本部门决算评价指标体系，以加强对部门决算数据的分析利用。因此，从内容上我们保持了与财政部指标体系一定的衔接性。具体包括：构建部门财务收入情况指标体系，以满足收入、收入预决算差异分析需要；构建部门财务支出情况指标体系，以满足支出、支出预决算差异分析需要；构建部门资金管理情况指标体系，以满足结余年度变动原因及财政资金使用效益分析需要；构建部门资产负债情况指标体系，以满足部门资产、负债规模与结构分析需要；构建部门人员基本情况指标体系，以满足机构、人员人均情况对比分析需要。

在遵循以上基本原则并满足基本功能的基础上，本文构建形成新部门决算评价指标体系，包括两个维度：

一是形式维度。形式维度与现指标体系内容维度保持一致，即包括财务收入情况指标体系、部门财务支出情况指标体系、部门资产负债情况指标体系、部门资金管理情况指标体系以及部门人员基本情况指标体系五大模块。

二是评价维度。包括公开性指标体系、结构指标体系以及评价指标体系三方面。在从内容上确立了评价指标体系的五大模块之后，每一模块分别从“公开性、结构性、绩效性”三个维度来设立具体的指标。公开性指标反映了部门决算数据的真实准确性，是整个部门决算评价指标体系的前提和基础，只有部门决算数据真实完整，部门决算评价指标才能发挥其应有的作用；结构性指标反映了分析对象的基本情况及其构成体系，是对决算数据的总结和概括；评价性指标是对分析对象的基本情况作出评价，是整个部门决算评价指标体系的核心和灵魂，不仅体现了财政支出对于部门事业发展和履职情况的绩效，也体现了财政的本质属性。公开性分析、结构分析和评价分析三者相辅相成缺一不可，共同形成决算评价指标体系框架。

限于篇幅，本文仅展示部门财政收入情况指标体系，如表1所示。

表1 部门财务收入情况指标体系

新部门决算绩效评价指标体系与原指标体系的主要区别如下：

一是新指标体系更加科学合理。现指标体系仅从结构指标单一维度对分析对象作描述性分析，未对分析对象的基本情况作出评价。因此，上级部门无法对部门的财务状况和预算执行情况进行考核，也不能体现“新预算法”关于预算绩效的精神。针对这一缺陷，本文从结构和评价以及公开性三个维度设计了一套新的评价指标体系；这一评价指标体系不仅能够反映部门的基本情况，同时也能对部门的整体情况作出评价，满足上级和社会的监督需要，同时为下一年度编制预算提供科学的参考依据。

二是新指标体系内容更加丰富、更加全面。现指标体系将“收入”和“支出”笼统的放在一起进行分析，且收入和支出科目较少不够详细，同时也缺乏评价部门决算收入、支出数据真实性的决算公开性指标。新指标体系对于决算报表所涵盖的信息基本上都有所涉及，同时增加了用以评价决算收入和支出数据是否真实的公开性评价指标。

三是新指标体系对实践指导性更强。现指标体系由于结构不够合理、内容不够详细，导致其实用性较差。新指标体系在原有的基础上做了补充和改进，变得更加科学合理；更能全面、真实反映行政事业单位财务状况和预算执行结果，为财务部门审查批复决算和编制后续年度财政预算提供基本依据，并满足国家财务会计监管、各项资金管理以及宏观经济决策等信息需要。因而具有非常强的实践性，可以在全国范围内推广。

四、加强部门决算指标体系应用的建议

结合上述分析，对于部门决算指标体系的应用，本文提出以下建议。

一是建设政府财政决算信息平台，构建部门决算评价大数据。目前我国财政决算系统主要反映了部门预算的执行情况，而对于支出后的具体资金使用情况，以及对部分业务支持、项目完成情况无法反映，无法真正体现预算的绩效。因此，有必要重新架构新的部门决算信息平台，要把部门决算和支出的内容相衔接，将财政信息系统与部门信息管理系统、绩效管理系统打通。

二是针对不同行业部门特征构建不同的决算评价模型，推动政府职能转变。现指标体系主要针对政府财政决算管理问题，但是对于一个地方政府内部，不同部门的职能是不一样的，因此，有必要在本文的基础上，不断深入研究，结合各部门特征，研究设计针对不同行业部门特征的决算评价指标体系，包括评价指标的权重和评分标准设计等，并在部门决算大数据的基础上，构建科学评价分析数学模型，通过信息化手段，持续对各部门决算进行管理和评价，从而引导各部门开展绩效管理，促进政府职能转变。

（作者单位：上海财经大学公共政策与治理研究院、上海闻政管理咨询有限公司）

1.广西财政厅联合课题组、黄典伟、刘家凯等.2008.部门决算应用研究[J].经济研究参考,17。

2.廖德权、王贵福.2015.监督检查与绩效评价相结合初探[J].财政监督,7。

3.李云.2008.增强部门决算与部门预算可对比性的探讨[J].教育财会研究,3。