以财政内控制度建设为契机努力提升湖南财政管理水平

2016-03-27庄大力曹建辉

财政监督 2016年21期

●庄大力曹建辉张存

●庄大力曹建辉张存

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的决策部署，对加强政府内部权力制约提出了明确要求。随后，财政部率先建立和实施了内控制度，并指导全国财政系统组织开展内控工作。在财政部统一部署下，湖南省财政厅扎实推进包括基本制度、专项风险防控办法和内部控制操作规程在内的内控制度体系建设，优化财政业务管理，规范财政权力运行，提升财政管理水平。笔者深度参与了湖南财政内控制度建设，现将相关情况和体会予以总结，以飨读者。

内控制度财政监督财政管理

一、财政部门内控制度建设的背景

（一）政府部门内控制度建设的提出

在管理学上，控制是管理的一项重要职能，是“确定标准、衡量业绩、纠正偏差”的过程。内控可以理解为单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行的防范和管控。内控理念发端于企业，20世纪70年代，美国等西方多国政府面临行政效率低、行政成本高、财政赤字严重等问题，“新公共管理理论”吸收了企业经营管理技巧，成为西方行政改革的指导理论，内控理念随之从企业拓展到政府部门。在我国，内控制度建设起步较晚，2008年财政部等五部门联合发布了《企业内部控制基本规范》，2012年，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，由此正式拉开了我国政府部门内控制度建设的序幕。

（二）财政部门内控制度建设的重大意义

财政部门加强自身内控制度建设，主要基于以下四个方面的考虑：一是落实党中央、国务院提出的明确要求。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购等行政权力加强制约，强化内部流程控制，防止权力滥用。二是为深化财税改革提供重要保障。新一轮财税改革时间紧、任务重，事关全面深化改革大局。深化财税改革的总体方案要求2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。这就要求财政部必须加强内部控制，强化财政管理，凝聚改革合力，增强改革动力，提升财政运行效率。三是适应财政工作新定位的需要。“财政是国家治理的基础和重要支柱”是党中央赋予财政工作的全新定位。新形势下，财政部门必须按照建立现代财政制度的要求，健全财政保障和约束机制，促进经济社会持续健康发展。同时，作为《行政事业单位内部控制规范（试行）》的制定者和监督者，“打铁还需自身硬”，财政部门更应发挥表率作用。四是作为落实党风廉政建设主体责任的新抓手。习近平总书记强调：“有权必有责，权责要对等，出了问题就要追究责任。要把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。加强内控制度建设，就是为了用制度管权、管人、管钱，建立完善制度笼子，有效防范廉政风险。

（三）财政部内控制度建设情况

财政部于2014年启动了内控制度建设，采用循序渐进的方式构建内控制度体系，实施了内控基本制度和8个专项内控办法（包括法律、政策制定、预算编制、预算执行、机关运转、公共关系、岗位利益冲突和信息化等八个方面），形成了有效的内控运行机制。此后，又将因私出国（境）管理和财税体制改革工作也纳入内控范围，还根据风险防控需要新增了专项办法。为督促地方财政部门加强内控制度建设，2015年12月财政部下发了《关于加强财政内部控制工作的若干意见》，内控制度建设工作在全国财政系统全面铺开。

二、湖南财政内控制度建设基本情况

（一）全面系统开展相关组织工作

为落实好财政部关于加强财政内控工作的重要决策部署，有效防范各类业务风险和廉政风险，湖南省财政厅党组召开专题会议，仔细研究湖南财政内控工作。一是加强组织领导。湖南省财政厅成立了厅内部控制委员会，厅党组书记、厅长郑建新任主任，相关厅领导任副主任，厅预算处等16个处室、单位主要负责人为委员；设立了内部控制委员会办公室（设在监督检查局），纪检监察室等7个处室、单位为成员单位，全厅36个处室、单位均明确了内控管理岗位和内控联络员，构建了一个务实高效的组织领导体系。二是广泛学习调研。为理清思路、确保工作实效，厅内控办组织骨干力量赴财政部、辽宁省、云南省和昆明市开展实地学习和调研，还通过电话、网络等与江西、河北、山东、安徽、河南、贵州等兄弟省份财政厅进行沟通交流、学习取经，逐步完善内控工作思路和方法。三是全面跟踪指导。为督促市县财政部门内控制度建设，印发了《湖南省财政厅关于加强财政内部控制工作的通知》（湘财监〔2016〕8号），指导市县以防范和化解风险为目标，创新思路、因地制宜、突出重点开展工作，积极推进内控信息化建设。通知还确立了内控工作按月调度的工作机制，每月底各市州汇总本级和所辖县市区工作进展报省财政厅内控办。厅内控办不定期赴市州、县市开展内控工作督导。

（二）结合实际推进内控制度建设

制度的生命在于执行。为确保内控制度的有效性、可行性，在厅内控委的正确领导下，厅内控办组织全厅各处室单位深入研究，扎实开展内控制度建设工作。一是结合湖南省实际搭建制度框架。在学习财政部内控制度建设成果、学习兄弟省份内控建设实践的基础上，结合湖南财政工作实际，湖南省财政厅调整了专项风险管理办法的数量和内容。考虑到财政部履行国际经济关系管理职能中的风险在省级财政部门并不突出，而非税收入、政府采购、地方债务管理中防控风险的必要性日益凸显。湖南省财政厅将“公共关系风险”和“机关运转风险”这两个防控办法合并为“机关运行和政务风险”一个防控办法，并增加了机关财务和资产管理等行政事业单位内控要求的相关内容。同时，新增了“非税收入管理风险”“政府采购风险”“债务管理风险”三个防控办法，最终形成 “1个基本制度+10个专项风险防控办法+36个内部控制操作规程”的内控制度框架体系。二是同步推进三个层次制度建设。为充分梳理流程、评估业务风险，加快建立制度体系，厅内控办、相关牵头处室以及厅内各处室单位以防控业务风险和廉政风险为目标，根据责任分工，同步推进基本制度、专项风险防控办法和内部控制操作规程三个层次的内控制度体系建设。其中，内控基本制度共八章三十三条，与财政部和多数兄弟省份的内控基本制度相比，突出了纲领性，提高了指导性，也增强了其应对未来变化的适应性。厅内10个牵头处室单位负责起草的专项风险防控办法，聚焦财政业务的重点领域和重点环节，密切结合财政业务工作实际，各具特色，制度建设成果显著。各处室单位立足本部门职能，正在抓紧起草内部操作规程。

（三）以信息化手段促进内控制度落地

在“互联网+”时代，内部控制仍然采用传统的人工控制方式，导致工作质量和工作效率低下，财政管理水平得不到有效提升。因此，只有依托先进的信息技术，充分运行信息化手段，才能避免内控制度成为挂在墙上、搁在抽屉里的文字，真正发挥其防控业务风险和廉政风险、保护财政资金和财政干部的作用。要将内控制度、内控理念、控制活动、控制措施等固化到财政业务系统中，实现内控的信息化、程序化和常态化。根据内控工作方案和基本制度，湖南省财政厅将建立以信息化运行为平台，辅之以定期报告、风险事件应对、内部控制考核与评价、检查通报、结果运用等手段的内部控制执行体系。在具体操作上，将内控信息化与现阶段财政部大力推进的新一轮财政信息化工作相融合，协同推进。

三、以财政内控制度建设为契机，提升湖南财政管理水平

加强内控制度建设，是落实党中央、国务院和财政部的要求，更是提高湖南财政自身“免疫”功能、规范财政内部管理、提升财政管理水平的治本之策。

（一）充分发挥各层次制度作用，强化财政业务管理

与财政部类似，湖南省财政厅内控制度也由基本制度、专项风险防控办法和操作规程三个层次构成。其中，基本制度是总则和纲要，起统领和指导作用；专项风险防控办法是针对财政部门内部跨处室、跨单位的业务活动领域和环节进行梳理，对可能存在的风险进行评估，提出的具体防控措施；操作规程是各处室、单位以基本制度和专项风险防控办法为基准，根据自身职能与工作特点制定的具体业务流程规范。三个层次的制度覆盖了财政部门所有业务流程，是一个相互融合、共同作用的有机整体。各处室单位、各岗位人员履行财政业务管理职责过程中，严格遵守内控制度相关规定，促进财政业务管理整体水平的提升。

（二）探索实施内部控制监督，提升财政监督效能

财政监督是预算法、会计法赋予财政部门的一项重要职责。为更好地履行职能，服务财政管理，每年对自身开展的内部监督和对省直单位开展的部门预算编制与执行、会计信息质量等监督检查已成为湖南财政监督工作的 “规定动作”，对于加强财政内部管理和部门预算管理发挥了重要作用。但是，受信息不对称、监督成本高等因素的影响，财政监督的广度和深度还有待进一步扩展，财政监督成果的运用也不够充分。包括财政部门在内的行政事业单位内控制度建设完成后，通过将各单位内控制度建立和实施情况纳入财政监督范围，实施内部控制监督，可以有效促进财政监督检查（他律）成果内化为单位内控制度（自律），极大地提升财政监督效能。

（三）结合财政管理工作实践，持续优化内控制度

随着财税体制改革的推进和财政业务的发展，财政部门的工作实践要面临新变化，作为服务于财政工作实践的内控制度，也要不断适应新要求，接受实践检验，持续改进优化。《湖南省财政厅内部控制基本制度》明确提出“在实施过程中，根据财税改革和财政业务开展情况，适时调整风险防控内容，相应修订专项风险防控办法和内部控制操作规程”。可见，为确保内控制度的有效性，使制度与实践相辅相成，内控制度建设只有进行时，没有完成时，是一项需要长期坚持的工作任务。

总之，自2014年财政部启动内控制度建设以来，具有鲜明财政特色的财政内控制度逐步建立，各级财政部门内控制度及其运行机制逐步顺畅，财政干部的风险意识和责任意识显著增强，这必将推动财政管理水平跃上一个新台阶，为财政资金和财政干部安全筑起一道牢固的 “防火墙”。