基层财政监管涉农资金存在的问题及对策

●湖南省南县财政监督检查局

基层财政监管涉农资金存在的问题及对策

●湖南省南县财政监督检查局

从2012年起，中央、省、市各级财政拨付给南县的各类涉农资金大幅增加，这些涉农资金的投入虽然极大地改善了农村基础设施条件，保证了农村社会的持续稳定，但随着投入越快越多，该县基层财政对涉农资金监督管理的问题也逐渐显现出来：基层财政监管力量薄弱，业务素质不强，监管意识差；涉农资金种类多，覆盖面广，难以实施全方位监督；部门权责分离，信息不通，监管不到位。对此，本文也提出了一些建议与对策，例如相关部门可以加强基层财政监督队伍的建设，同时整合涉农资金，建立基层财政涉农资金监管系统，创新监管手段。

涉农资金 监督管理 对策建议

自2004年以来，随着农业税的免除，“三农”问题受到各级政府前所未有的重视。中央“一号文件”及地方配套政策的出台及实施，使农村面貌焕然一新，农业生产得到长足发展，农民迅速摆脱贫困开始走上通往富裕的康庄大道。

地处洞庭湖腹地的湖南省南县是一个有着近60万农业人口的产粮大县。中央、省、市各级财政拨付该县的各类涉农资金从2012年的近5亿元起，几乎每年呈几何系数增长。2014年该县财政决算表明：财政总支出27亿元，保障民生支出达到76%，其中涉农资金就达到了15.2亿元，涉农资金种类达130多种。这些涉农资金的投入，虽然极大地改善了农村基础设施条件，保证了农村社会的持续稳定，一定程度地促进了农村农业的发展和农民的增收，但随着涉农资金投入越来越具体化、扩大化，特别是“十八届”五中全会明确提出中央对农村的投入不是缓减，而是投入更快更多。该县基层财政对涉农资金监督管理的问题也更为集中，挑战增大。

一、涉农资金监督管理存在的问题及成因

（一）基层财政监管力量薄弱，业务素质不强，监管意识差，难达监管成效

该县财政监督检查局虽然编制7人，但50岁以下仅有1人，而常年实际参与监督检查工作的仅有4人，每年的对上检查工作任务都难以完成，且每年该局还负有县政府、本局（该监督检查局为副局级单位）安排的其他中心工作任务，工作任务繁重，监管力量非常薄弱。

该县财政监督检查局虽然每个乡镇财政所都聘有财政监督员，但该局所聘财政监督员一是专业、政治素质参差不齐，二是人事上虽属县财政局，但补助待遇靠乡镇，所以在监督县级财政拨付本级财政专项涉农资金方面还有所作为，但大部分县级财政拨付其他部门或虽经本级财政但由其他部门实施的项目资金，该局所聘财政监督员实施的监督或敷衍塞责，或流于形式，或干脆不管不问，难以达到监管的效果。

（二）涉农资金种类多，覆盖面广，难以实施全方位监督

涉农资金均用于我国“三农”领域。目前，该县正处于城镇化推进进程中。2014年该县涉农资金达15.2亿元，种类达130多种，主要涉及农村基本农田建设，农业综合开发，农村公路修建，“五小”水利，农村饮水，土地平整，水库治理，桥梁建设，沼气开发，农村清洁工程建设及各项粮补，机补，各种扶持项目，例如救病，救贫，救灾，五保，低保，危房改造，异地移民安置，河道生态建设，以及各类慈善公益，就业培训及补贴。全面覆盖12个乡镇，近60万农业人口，近50万平方公里农村领域，难以逐一核实，基层财政更难以实施全方位监管，特别是各项粮补与机补。它本身就是一个动态的工作流程，要对它实施全方位监管，信息与监管人员就必须实时跟进，监管成本无法估量。由于核实任务艰巨，监管成本大，该县基层财政对涉农资金监管往往只能是群众自曝一件查处一件，形成了“头痛医头，脚痛医脚”循环往复的被动监管局面。由此造成了涉农资金的监管无法实现全方位监控的局面。

（三）权责分离，信息不通，监管不到位，难以形成合力

涉农资金种类繁多，覆盖面广，涉及部门多。以该县为例，主要涉及财政、农业、林业、水利、畜牧、农机、发改、农业工作办、民政、交通、教育、国土、环保、住建、卫生、文广和劳动社保等17个部门。由于有些涉农资金只有文件指标要求，相关部门没有实施细则，导致财政拨款部门、主管项目部门、资金受益单位之间出现权责分离，出了问题就互相推诿扯皮的现象。由于涉及部门多，财政拨款部门只管按文拨付，而不管跟踪问效；主管部门只管资金按时到位后能否从中谋取微利而没有对其进行事中、事后监督；资金使用单位只管资金数量是否充裕而根本不检查施工单位是否有资质或者施工质量能否有保证，千方百计只想寻求资金、方便单位其他支出或收入个人腰包。部门监管你推我让，横向监督缺位；基层财政监管疲于奔命，纵深监管更难以到位。该县今年10-11月份由县纪委牵头处理了一起涉农购机补贴案件，案值47万多元。案件涉及四个政府、部门单位，刑拘多人，在当地造成极坏影响。

现代社会是信息化高速发展的社会，涉农资金不仅覆盖面广，而且关系到广大群众的切身利益。虽然群众从网络、电视广播中能了解到部分党的强农惠农政策，但由于涉及部门多，部门政务不完全透明，且涉农资金种类繁多，各种类之具体政策知之甚少。拨款部门、主管部门、资金收益单位利益难均，职责分离，各部门之间涉农政策、涉农信息难以实现资源共享。如上级文件，项目实施具体细则，实施项目情况等存在情报单一性，监管部门、实施项目单位、受益单位互不通气，且纪检、监察、财政、审计部门所做的多是一些事后监督，出现的问题虽然得到了处理，但国家涉农资金却白白浪费了。基层财政难以做到事前、事中、事后全程监督，达到预防腐败滋生，遏止国家资金浪费，提高资金使用效率的监管成效，横向监管和纵深监督难以形成合力。

综上所述，随着农村经济体制改革的不断深入，如何多快好省地实现中央、省提出的建设小康社会的宏伟目标，实现对惠及广大农村农业生产，促进农民增收的巨额涉农资金的全方位、更深入的监管就成为目前基层财政面临的紧迫任务。如何做好这一系统工作，笔者根据近几年实践工作经验提出如下建议，以供商榷。

二、涉农资金监督管理建议及对策

（一）加强基层财政监督队伍的建设，夯实涉农资金监管基础

“事业有成就，人才是基础。”建设一支业务素质高、信息化知识优、政策意识强的基层财政专业监管队伍是做好涉农资金监管的基本条件。加强基层财政监督队伍建设必须做到三点：

1、加大基层财政监管队伍配备力度。现阶段基层财政监管严重缺乏新生力量。新生力量的产生要双管齐下：一是作为上级主管部门要加大高素质人才的引进，特别是各高等院校财政、财会、审计、工民建等事关涉农资金项目的专业人才，严格按公务员选拔方式引进。二是基层组织部门应从各行局公务人员中选取适合于基层财政监管的实用性人才。二者结合充实到基层财政监管队伍中，打造一支中青结合、团结协作、高效廉洁、勤于工作、敢于创新的基层财政监管队伍。

2、长效培训，苦练“内功”，凝聚监管“战斗力”。首先要建立严格的培训制度，定期或不定期地聘请财政监督、审计、纪检监察经验性人才举办各种政策、业务与信息化知识培训。结合典型案例，传授监管经验。其次要加强岗位实践，每次培训后，基层财政监督部门要在涉农项目中由简到繁地择取一至两个节点作为岗位实践，持证实施监管，取得初始经验。最后通过学践结合，不断总结经验，达到充实“内功”的完美效果。

3、奖惩结合，提高监督管理水平。严而适度的奖惩制度，是提高基层财政监管队伍监督管理水平必要且有效的途径。奖优必能激发基层财政监管队伍的工作积极性；罚劣也能鞭策后进赶超先进。通过把对基层财政监管队伍的培训、岗位实践和其他工作纳入奖惩制度的笼子，必能强化这支队伍的责任感和法律意识，增强他们对涉农政策的认知觉悟和提升他们对涉农资金监管的力度和水平。

（二）整合涉农资金，便于基层财政实施有效监管

涉农资金整合是在不改变资金性质和资金用途，且符合有关法律法规的前提下，把资金性质相近或资金用途一致但来源不同的各项涉农资金统一安排，集中实施。这种政府性规范行为既能提高资金使用效益、克服部门权责不分的问题，又便于基层财政监管部门实施有效监管。涉农资金整合要严格做到：

1、财政决议政府审批。打破部门与乡镇横向利益格局。多年以来，各项涉农资金种类如雨后春笋般呈现，县直各部、办、委职能行局及乡镇涉农部门皆日趋活跃，纷纷以争项目、争资金、争建设多少为荣，并以此作为其单位或个人之政绩，其实组织部门借此GDP和寡论升降是极不科学的，是有悖于科学发展观的。要改变这种局面，基层财政监管部门要切实调研，以涉农资金整合工作方案的形式，就涉农资金整合的范围和顺序、突出的重点、整合的关键、善后的措施等取得同级政府的实施审批，进而打破部门与乡镇横向利益格局。

2、组建责任主体，财政整合涉农资金，集中财政监管。县级政府通过对财政监督提出的涉农资金整合工作方案实施审批后，应迅速从涉农行局抽调财政、规划、城建、交通、水利等部门精干人员依法定程序成立相关责任主体，如某水利事务投资公司、某城（乡）镇建设投资公司、某交通建设投资公司、某慈善基金理事处等。按涉农资金性质、用途确定责任主体的职责范围、核算办法等，统一对涉农项目进行规划设计、实施、验收，形成集中管理局面。这样，基层财政监管就可以集中人力，集中精力，实施集中监督。

（三）建立基层财政涉农资金监管系统，创新监管手段

目前，要摆脱基层财政涉农资金监管传统模式，增加“巧干”，高效节约监管成本，建立基层财政涉农资金监管系统是不可或缺的创新手段。依托现行“财政综合业务平台”建立基层财政涉农资金监管系统必须做到：

1、信息快速通过。在文件指标录入时，监管系统根据资金分类自动识别，将需监管的资金信息提取至资金监管系统。基层财政监督人员可及时发现监管信息，便于基层财政监管部门及时协调、布置，实现涉农资金的事前、事中、事后监督。

2、涉农资金全面覆盖。所有通过财政综合业务平台管理或下达的资金如项目类资金、补贴类资金、村级资金等，监管系统都可根据需要进行提取分析，便于基层财政解决涉农资金监管不全面的问题。

3、信息源头控制。系统提取的资金信息源是文件指标管理系统，符合监管条件的涉农资金会自动进入监管系统，信息源录（导）入的准确性是基层财政监管部门或人员主动介入监管的条件，可以避免被动监管事项的发生。

4、监管职责明确。系统须对基层财政监管人员（分县、乡两级）进行角色绑定。并根据监管流程确定角色任务，完成相关监管职能和操作程序的规范，解决监管职责不清、基层财政监管人员本身职责不到位情况。

建立基层财政涉农资金监管系统，形势急需，意义深远。这样做可以使基层财政监管实现“全程化”、“全面化”、“透明化”、“科学化”、“直观化”和“绩效化”。基层财政涉农资金监督管理是一项综合性很强的系统工程。它的政策性、多样性、复杂性、面广性决定了完成好这项任务的艰巨性，广大基层财政涉农资金监督人员使命重大，任重而道远，形势需要基层财政监督部门不等不靠，尽现智慧，克服困难，扎实工作，把涉农资金监督管理工作提升到新一级台阶，为促进我国小康社会的早日建成而作出积极的贡献。■

李萍.2013.加强基层财政涉农资金监管的思考——以广西为例[J].财政监督，9。