出入境检验检疫局进出口食品监管工作研究

2016-03-27孙凤英昆山出入境检验检疫局认证监管科

食品安全导刊 2016年21期

□ 宋　华　孙凤英　何　适　昆山出入境检验检疫局认证监管科

出入境检验检疫局进出口食品监管工作研究

□ 宋华孙凤英何适昆山出入境检验检疫局认证监管科

当前我国进出口食品安全与监管工作出现了一系列新形势、新问题，面临着十分严峻的挑战，进出口食品安全事故频发、国际贸易技术壁垒问题日益突出、全球经济大环境不景气、日益增加的贸易量与薄弱的监管力量之间的矛盾日益凸显。监管工作过程中存在的困难，需要从法律法规、标准、进口风险管理和出口采信等方面进行改进。

食品是我国传统的进出口产品，近年来我国对外贸易蓬勃发展。据CIQ 2000统计，2015年全国进出口食品404.2万批，7 023.8万吨，分别同比增长15.8%、11.4%，连续第11年高速增长。检出不合格食品1.8万批，检出率为1.19%，其中销毁或退货3 001批、0.81万吨；境外通报不符合的1 386批，查实通报485批。同时当前我国进出口食品安全与监管工作出现了一系列新形势、新问题，面临着一系列新的挑战，主要体现在以下4个方面。首先是进出口食品安全事故频发，其次是国际贸易技术壁垒问题日益突出，再者全球经济大环境不景气情况下如何促进外贸发展成为重点议题，最后日益增加的贸易量与现有监管人力之间的矛盾凸显[1]。2015年10月1日起号称“史上最严”的《中华人民共和国食品安全法》正式施行，该法对进出口食品的监管工作也提出了更高的要求。

如何合理地利用现有资源对进出口食品生产企业加强监管，将进出口食品检验检疫关把好，尽可能地减少和降低检验检疫由于进出口食品卫生安全因素而产生的负面影响，确保我国在外贸技术性贸易壁垒这场看不到硝烟的战争中立于不败之地，已成为摆在检验检疫人员面前亟待解决的课题。

我国进出口食品监管工作现状

进出口食品检验流程包括进出口商的备案、报检、检验检疫以及出证放行。具体如下。①进出口商备案。根据国家质检总局《关于发布（进口食品进出口商备案管理规定）及（食品进口记录和销售记录管理规定）的公告》（2012年第55号）的规定，入境食品的国外发货商和国内进口商在产品入境前，必须向国家质检总局进行备案申请，并按要求提供资料，在审核通过后，获得对应的备案号，之后可以正式开展进口食品贸易。2011年10月1日起实施的《出口食品生产企业备案管理规定》中规定出口食品生产企业若未依法履行备案法定义务或者经备案审查不符合要求，其产品不得出口。②报检。在货物到达口岸前或到达口岸时，入境食品的收货人或者代理商应向入境口岸的检验检疫机构申报，并提供相关材料。出境食品的企业或者代理商应向离境口岸的检验检疫机构申报，并提供相关材料。③检验检疫。在报检完成后，相应的检查部门按照有关法律法规规章标准，对入境食品进行各项符合性检查，项目包括现场检查、标签检测、感官检验和实验室检测等。④出证放行。根据现场检查、标签检测、感官检验和实验室检测结果，检验检疫部门对食品进行综合判定其合格或者不合格。判定合格的产品，检验检疫机构签发该批货物对应的《卫生证书》并予以放行。

《中华人民共和国食品安全法》于2015年10月1日起正式施行，其中规定向我国境内出口食品的境外食品生产企业应当经国家出入境检验检疫部门注册。而目前的进口食品监管中仅对肉及肉制品、乳及乳制品、燕窝、保健品和水产品共5类风险相对较高的食品实施进口注册制度，其他食品实施的均为进口商备案制度。法规还规定了对进出口食品的出口商、进口商和出口食品生产企业出入境检验检疫部门需要进行信用管理，并建立信用管理记录，依法向社会公布记录内容。出口商、进口商和出口食品生产企业若有不良记录，必须在进出口食品的检验检疫方面进行加强。通过出入境检验检疫部门对向我国境内出口食品的国家（地区）的食品安全状况和食品安全管理体系进行审查和评估，并根据审查和评估结果确定具体的检验检疫要求。而目前出入境检验检疫局进出口食品监管工作在信用管理和进口食品安全评估两个方面仍处于起步阶段。

为了可以更加适应新形势下出口食品的现状，2011年10月1日起施行的《出口食品生产企业备案管理规定》对采信第三方认证结果进行了规定，经进出口检验检疫机构确认，可以采用有效的第三方认证评定结果，但实际认证中，认证项目中是否涵盖国外标准以及目前国内认证市场不够规范等问题仍需要进一步改善。

国外进出口食品先进监管经验

美国的食品安全管理体系是基于科学管理、风险管理和全程管理。“基于科学管理”是美国食品安全管理方面的基本原则之一。美国每年都在食品安全研究方面投入大量经费。有关食品安全的所有法律、法规、标准都必须最大程度地以科学为依据而制定，为了增加决策的科学性，即使由于科学发展水平的限制而产生某些问题，也要尽可能地征求专家的意见。进行食品安全管理最为有效的方法常被认为是风险分析。风险分析包括风险评估、风险管理与风险交流3个因素。通过对潜在的食品安全问题进行全面的评估，制定针对性的管理方法，才能解决这一问题。还可以对不同的食品安全问题通过风险评估比较所有风险的大小，从而进行风险管理，可以将资源的使用效率提高。风险交流是指通过将风险信息与食品安全相关的机构及人员或者其他国际组织分享，尽早告知公众风险来临时做好防范工作。

日本进出口食品检验检疫制度是在1951年建立的，1994年该制度得到了完善。该制度制定的法律依据是《食品卫生法》。其抽检比例的制定参考了国际食品法典委员会的食品抽检方法，该方法也是一种国际上通行的方法，日本进出口食品检验检疫制度依据食品抽检方法而形成。在进出口方面日本对食品的检验检疫形式主要分为监控检查和命令检查。在命令检查之后还有全面禁止进口措施。日本这一制度具有一定法律依据，监控检查措施和命令检查措施严密，处罚措施和解除措施严格，可根据市场需求趋严趋紧，显现了很强的可操作性，长期以来我国出口企业深受该制度的约束，这一制度为日本调控进口食品贸易平衡起到了重要作用。

进出口食品监管困难及原因研究

法律法规需要完善

我国进出口食品安全法律法规体系存在需要完善的空间。食品安全法律体系在保障消费者合法权益、规范企业生产经营等方面发挥着积极作用，是保障我国食品安全的重要组成部分。但同时也存在着一些不足，我国有关进口食品与出口食品相关的法律法规还不够完整和系统；需要完善的有目前的食品安全监督管理体制、食品安全知识的普及、公众维权知识的宣传、执法部门监管力度的加强以及预防性监督的建立等。当这类环节上的问题通过不断改善得以解决，就有望从根本上封堵漏洞，为国民造福。

职能定位需要转变

社会中有实力的检验检测资源可以被利用，检验检疫需要有效管理与使用这些资源。实际上，企业的生产过程决定产品质量的高低，而非由检验检疫机构在检验过程中决定。但是，目前出入境检验检疫机构在保障进出口产品质量中所起的作用被一定程度上放大，从而转移了进出口产品质量的保证责任，本来质量第一责任人的责任应该由生产企业承担，但是已经在无形中由出入境检验检疫机构承担。此外，由于海关对进出口商品实施逐批报关并放行以及目前我国实施的出口货物应先申请检验获得合格证书后方能申请报关出口的通关机制，出入境检验检疫机构将货物的批次管理作为进出口商品检验监管的重点，而这一对所有进出口货物需要大批量实施检验的工作是否必要值得商榷。

标准体系需要改进

对于进出口食品安全来说，标准体系是健全的法律法规体系的衡量准则，当前我国的进出口食品安全标准体系未完全和国际接轨，标准总体水平偏低，这就导致了我国进出口食品安全标准的交叉和矛盾。由于我国对进出口食品标准的前期研究比较薄弱，从而缺少部分重要标准，此外现行的部分标准实施情况与预期有一定差距，例如我国强制性标准未得到很好的管理与实施。同时对进口最重要的各类限量标准缺乏“否定功能”，所以，目前的进出口食品安全标准体系存在漏洞，对国民利益保护力不足，因此亟需完善。

进出口食品监管对策研究

加强标准体系管理

可以借鉴国外的一些成熟做法，以健全我国进出口食品标准体系使其与世界接轨。例如国家标准化管理委员会主导建立食品安全标准体系，标准的制定、修订和实施中加强生产者与经营者的参与度，从而真正实现标准化在企业中实施。同时利用大数据等有效手段宏观管理我国进出口食品安全，打破世界贸易组织各成员国设立的针对我国出口企业的技术性贸易壁垒，与此同时根据我国进出口食品企业发展现状，制定符合我国国情的技术性贸易壁垒。

研究采信管理模式

在许多发达国家，社会力量已经取代政府部门的专业技术工作，采信第三方管理模式也成为了国际上通用的做法。虽然目前第三方认证在目的国法律法规收集与不当竞争等方面还是存在一些漏洞，还需要检验检疫不断的完善和改革其监管模式，但是，多次实战中总结和归纳了许多经验和技巧。随着时代的发展，采信第三方认证将是我国出口食品企业备案的最终审核程序。出口食品企业可以运用备案采信第三方认证模式，从而改进传统的备案管理部门对出口食品企业“手把手”的监督形式，出口食品企业备案管理的需求通过第三方认证来实现，采信同时还要辅助企业建立危害分析与关键控制点机制（HACCP）或者食品安全管理机制（FSMS），从而能够借助成熟的第三方力量进行出口食品安全的质量管理。

研究风险管理模式

风险管理中的分类管理思想可用于进口食品检验，通过这种思想能够使人们在食品检验监督的日常工作中做到心中有数，并且有意识地对风险管理的重点对象进行总结与归纳，从而使得人们能够更加科学有效地检查和监督工作，进而提高了检验检疫工作的效率。此外，这种做法也在一定程度上解决了目前日益增长的检验业务量同检验检疫资源相对短缺之间的矛盾。有必要在进口食品各个环节中提高风险监管能力，通过科学地运用风险识别、风险评估和风险处置等手段，有效分析进口食品检验管理风险中的各种构成因素，从而科学地配置监管力量，使进出口食品风险监管的重点突出，从而更加有效地对进出口食品的风险管理进行管理。