法官员额制改革的路径选择

文/石东洋 翟婷 王艳

法官员额制改革的路径选择

文/石东洋 翟婷 王艳

法官员额制作为本轮司法改革的重要举措，是打开司法改革新局面的基础制度之一。法官员额制的实行是实现法官职业化、精英化的基础，其落实情况将直接影响本轮司法改革的进展。

司法改革；法官员额制

最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》指出，要“ 建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须坚持以法官为重心，全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设。建立法官员额制度。”法官员额制度，就是通过制定一套标准将法官的数量加以固定，以集中行使国家审判权的制度。从目前各法治化国家的现状来看，法官员额制基本上是这些国家司法制度的一个必要组成部分。当前，法官员额制是我国司法体制改革面临的最大挑战，关乎改革的成败。

一、我国法官制度运行的现状

·法官人员构成复杂，缺乏专业性

近十几年来，随着社会纠纷的急剧增加，公众法律意识的上升，通过诉讼解决纠纷变得更加普遍，为了解决越来越大的办案负担，法官的数量也不断上升。一般情况下，人口与案件数量成正比，人口多则纠纷多，法院的受案数量必然增长，法官人数亦要相应增加。因此，人口因素是影响法官数量的重要指标。各国也都按总人口的一定比例来确定法官数量。如，在每万人口中，美国有1.2名法官，日本约有0.23名法官，英国有0.09名法官，墨西哥有0.08名法官，我国香港地区有0.23名法官。［1］截止2013年年底我国共有法官19.88万人，每万人拥有法官1.5人。［2］从这一比例上看，我国法官占人口比例较高。

由于历史原因，我国现有法官成分较为复杂，许多没有法律专业背景的人成为法官，导致我国法院法官的业务素质整体处于较低水平。从现实看，我国法院的法官总体属于经验型法官，有些是经考试录用的，也有些是从行政机关、教师改行而来，或是军人复员转业而来，这种状况造成我国法官队伍比较缺乏职业气质和职业传统。

·法院管理层级化，法官无法独立做出判断

我国法院长期混同于行政机关，自然也导致了法官管理的行政化。审判是法院工作的中心，但一个案件要经过庭长、分管院长、院长审批或者审判委员会讨论，承办法官独立做出判断的权力无形中被剥夺了，承办法官不依据庭长、分管院长的指示裁判，案件就无法结案。从院长、副院长、庭长、副庭长形成了层级化的行政管理体系，法官的级别待遇按公务员的标准而定，法院人员不区分工作岗位、性质，都统一纳入公务员等级考核体系中。《法官法》规定的法官级别只徒具形式。

·法官管理行政化，违背司法规律

法官管理的行政化不符合司法权运作的本质和规律，司法活动是高度专业化和个人化的活动，“司法是一种讲求亲历性的活动，对当事人言词及证人证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的近距离观察。”［3］这就要求必须由直接参与案件审理的法官独立做出裁判，任何人都不能干涉法官的审判活动。这是与强调首长权威、命令服从的行政化管理模式格格不入的。另外，行政化管理模式的价值取向在于效率和秩序，而司法强调的是通过审判程序实现正义，这种正义需要通过法官独立审理案件来保障，它属于职业法官个性化的脑力劳动，法官管理行政化，明显违背这一司法规律。

二、法官员额制的理论基础及价值

法官员额制是推动法官精英化的助推器。法官作为司法审判工作的实际从事者，从某种意义上来讲，法官的作为直接体现了司法的走向。司法是社会公平正义的最后一道防线，如果不能实现法官的精英化，如何守卫这最后一道防线，保证社会的公平正义。而法官员额制的目的之一就是为法官精英化提供基础。

法官员额制是实现法官职业化的前提。法官的职业化建设涉及法官遴选制度、人员分类管理制度以及职业保障制度等一系列制度。虽然看似复杂，但是法官的职业化却能推动我国司法向前迈进一大步。法官的职业化要求法官的专业化，一个专业的法官队伍无疑是保障司法公平公正的基本配备。

法官员额制是应对司法新形势的选择。社会经济发展日新月异，法院的工作面临前所未有的挑战。“提高法官专业水平、司法能力，建设一支业务精湛的法官队伍尤为重要。法官员额制是解决法官数量多、整体素质低问题的良策，对现有法官队伍进行精英化重组，促使优秀人才投入审判一线，加快法官队伍精细化发展，保证司法公正与高效”。［4］

三、法官员额制改革中存在的问题

认真测算员额法官工作量，对各审判执行业务庭以及每一名法官近年来案件收结数量、类型、难易程度进行深入调研摸底，可为组建审判团队从事专业化审判和员额法官的定岗定位工作奠定基础。

如某院向全院干警发放了《县人民法院司法改革调查表》160份，收回160份。关于岗位选择意向，选择审判员额法官的有57人，选择执行员额法官的有14人。依据中央司法改革精神，基层法院中39%的人员可以进入员额法官，该院只能有48名法官可以入额。关于审判辅助岗位的选择，该院在编干警中选择法官助理意向的11人，书记员意向的4人，如果按照1名法官+1名法官助理+1名书记员组建审判团队的要求，法官助理短缺30余名，书记员短缺40余名，在编辅助人员严重短缺。关于司法行政岗位的选择，意向人员只有16人，说明该院广大干警大多不愿从事司法行政工作，还需做大量思想工作。

仍以前述法院为例。该院通过对人员编制、岗位分布、年龄学历等基本情况深入调研摸底，发现法官员额制改革存在以下困难：一是员额法官的入额条件对于审判队伍稳定的冲击。从人员队伍构成来看，该院11名副庭长现均是审判业务骨干，但都是2009年招录2011年后任命的助理审判员。如果法官入额审判资历限制过严，这些副庭长就不具备入额资格，会对法院队伍稳定和审判工作产生不利影响。二是现有法官的分流问题。按照中央确定的基层法院法官员额比例，该院96名法官中将有50%被分流，年长资深法官分流定岗问题面临很多困难。三是员额法官的定岗定位问题。员额法官数量确定后，如何按照实际工作需要定岗定位，立案、审监、执行、监察、信访、审管办、研究室等部门的员额法官安排与一线审判岗位员额法官数量的比例和平衡等问题处理难度很大。四是现有司法行政岗位法官的入额问题。在司法行政岗位工作具有审判资格的人员如何入额，是这部分人员比较关注的问题，也是实际操作的一大难题。

四、稳妥推进入额法官的遴选工作

实行法官员额制不是一句空话，需要一系列的配套机制，以促成法官员额制的落实。在制度的实行之初，首先面临的就是法官的遴选制度能确保最优秀的法官入额，促进审判资源合理配置，这是法官员额制改革的目标。其他国家的法官遴选制度可以为我国提供参考。英国是世界上最早实行法官员额制度的国家。［5］英国的法官选任重视的是选任的结果。“英国法官必须从出庭律师中任命。担任地方法官须有7年以上的律师经历，担任高等法院法官的须有10年以上出庭律师经历。”［6］（P161-162）日本法官任命的权力，由最高裁判所掌控。日本法官选任制度极为重视候选法官的教育经历，法官候选人的基本资格是：大学法学部毕业，通过统一司法考试，进入司法研修所训练并通过考试合格。除这些条件外，对不同级别的候选人还规定了特定的任职条件。

各国的法官选任制度各不相同，各具特色。但通过比较，可以发现这些国家法官选任制度的共同之处，一是任命法官的主体层次很高。法官的任命都是由国家元首、国王或政府首脑以国事行为方式进行。二是具有严格的遴选程序。法官的选任一般要经过推荐、考察、提名、任命等阶段，期间都有专门的机构对法官进行审查或评价。三是设定了较高的法官任职资格。

我国各级法院在进行法官入额遴选工作时，要紧紧依靠党的领导，在中央统一部署下，积极稳妥推进法官遴选和司法体制改革，切实做好政治舆论引导，及时回应社会关切，把法院干警的思想高度凝聚到司法体制改革的正确共识中，为司法体制改革试点工作的顺利开展营造良好的舆论氛围。要稳妥推进法官员额制改革，不能抢跑冒进，要统筹兼顾，凝聚改革共识，确保思想不乱、队伍不散、工作不断。要充分了解、吃透试点法院法官员额制改革工作情况。坚持问题导向，正确把握改革重点难点问题，学好第一批试点法院的经验做法，做好各项准备工作，避免走弯路。

［1］朱陟峰.亟须走出的法官员额制焦虑［N］.人民法院报，2015-09-08.

［2］祁彪.砥砺前行的员额制改革［J］.民主与法制，2015，（11）.

［3］贺卫方.中国司法管理制度的两个问题［J］.中国社会科学，1997，（6）.

［4］汤梓龙.法官员额制度研究［J］.法制与社会，2014，（9）.

［5］李贤华.域外确定法官员额基本方法概览［N］.人民法院报，2015-10-09.

［6］肖扬.当代司法体制［M］.北京：中国政法大学出版社，1998.

石东洋，山东省聊城市人民政府法制办公室科员，法学硕士，研究方向：法治理论。

翟婷，山东省阳谷县人民法院法官，法学硕士，研究方向：诉讼法学。

王艳，山东省阳谷县人民法院法官，法学硕士，研究方向：诉讼法学。

责任编辑 李冬梅

D912.14

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.04.001