欧盟发展循环经济的经验及对我国的启示

陶　燕

(重庆与世界杂志社， 重庆　400015)



【经济与管理】

欧盟发展循环经济的经验及对我国的启示

陶燕

(重庆与世界杂志社， 重庆400015)

发展循环经济是缓解我国经济发展与环境保护矛盾的重要途径之一。欧盟在发展循环经济产业的过程中，通过普及环境保护教育、完善环境法律架构、创新低碳经济政策、优化管理战略与发展规划等手段，实现了经济的可持续发展，积累了丰富的循环经济发展经验，对我国科学制定循环经济政策，推动循环经济产业发展，具有一定的借鉴和参考价值。

循环经济；可持续发展；科技政策；技术创新

一、引言

20世纪90年代以来，能源和环保问题日益成为各国关注的焦点。循环经济是一种新的生态经济模式，它倡导最大限度地提高资源利用效率、减少资源消耗、降低环境污染的核心理念，逐渐成为众多国家或地区经济发展的新模式。循环经济强调资源的再生利用，主要有以下两种途径：一是内部的资源循环利用，即对生产过程中产生的废弃物通过工业生态链(网)的构建和布局，使其得到逐级分解利用而减少，实现把工业废弃物消灭在生产过程中；二是外部的资源循环，即回收、拆解和再利用消费过程中产生的废弃物通过，使之成为再生资源，重新投入到新一轮的生产过程中[1]。

目前，我国正处在工业化、城镇化的加速期，解决经济发展和保护环境的矛盾、建设生态文明是各级政府无法回避的问题。因此，需要从法规、政策、体制等管理层面，从节能减排、能源战略、生态修复、国土开发、应对气候变化的措施和技术方面，深化开展生态文明建设工作，坚定推进可持续发展的信心。欧盟在发展循环经济的过程中，高度重视环境保护，实施了全面普及环境教育、流域环境管理、节能减排、低碳经济和能源战略。欧盟作为一个超国家的区域性政治经济组织，在促进循环产业发展、推行循环经济方面积累了丰富经验，其相关政策体现出先进的环境管理思想和方法[1-2]，对于推动我国循环产业的健康发展，建立完善环境管理的政策体系，促进经济、社会和环境的协调持续发展，具有现实的借鉴意义。

二、欧盟发展循环经济的经验

(一)注重宣传教育，民众参与程度高

欧盟的环境保护非常重视发挥政府、企业、协会、市民等不同主体的作用，全民共同参与环境保护。政府通过制定严密的法律法规、推动法规执行、资金支持等手段履行环保职责。民众从对政府、企业监督和自己身体力行两方面推动环保事业建设。

民众对环保问题的感知非常高，并且很关注，得益于政府在环境教育宣传方面主要举措，一是从小学开始全面普及环境教育课程，涉及自然环境要素、自然生态保护、环境与健康、污染防治、节能减排、环境法律与准则规范等内容，对学生进行系统的环境知识教育，增强环境责任感和危机感。二是政府鼓励并资助各个社区建立环境中心或环境教育中心。这些环境或环境教育中心，承担了社区大部分的宣传教育工作，并组织民众参加环保活动，接受政府或私人赠款，开展环保活动，调查和收集社区相关环保数据，组织编制社区每年的环境现状评估报告，收集整理环境资料并供公众免费查阅，定期组织社区内学校开展环境调查、环保绘画或其它环境保护活动。

居民环境保护意识强，自觉地履行环境保护义务，节约用水、节电、垃圾分类、绿化和绿色消费已成习惯，并积极主动广泛地参与环境保护，不仅参与规划、政策制定，在建设项目的环境影响评价中提意见，而且就社区的环境质量及有毒物质残留情况的处置提出建议等。此外，公众对环境质量的高要求和对环境保护的广泛参与，法律规定也很明确，促使政治家和各级政府官员具有较强的环境意识和环境领导能力，能较好地处理环境与发展的关系。

(二)法律体系完善，分区域分类指导

欧盟的环境法律架构完善，规定非常严格，环境标准与相关法律指令同具强制力，涵盖水资源保护、林业开发、国土空间发展保护、生物多样性计划，以及对运输和建筑行业的节能减排规定、提高能效、提高可再生能源的使用比例[3]、对畜牧业污染的防治等多个方面，还建立了对环境污染进行评估以及进行补偿的政策机制，构建了完善的生态文明建设法律体系。完善的立法程序、体系，为执法体系提供了支撑。环境执法采取司法监管，除国家-大区-省及城镇各级环保机构外，还有宪兵部队、财政警察、森林警察和海关等国家机器。除了环境法律强大的威慑力外，其环境政策充分体现了环境保护—经济发展—社会公平“三位一位”的原则，引导了生产企业强化环境责任意识，在管理过程中自觉贯彻可持续发展理念，积极实施清洁生产和严格执行环境管理标准体系。欧盟出台环境指导性指令会采取制定最低标准、分区域分阶段实施的方式，要求各国家依据本国的实际情况提出实施的最后期限，体现了“分区域分类指导”的原则。

1.国土空间开发利用方面

《欧盟空战发展战略》(European Spatial Development Perspective，ESDP)是1999年欧盟委员会和各成员国通过的一个非法定的指导性文件，近年来逐步成为各成员国空间发展规划的指导框架。ESDP阐述的各国空间发展规划应遵循的原则及政策包括发展多中心与均衡的城市体系，建立新型城乡关系；平等地获得基础设施和知识，提高交通通讯基础设施可达性及知识可获得性机会；以明智管理手段开发和保护自然和文化遗产[3]。

2.水资源开发保护方面

例如，意大利的水资源管理采取国家流域机构和地方管理的方式。供水工程谁建设谁管理。由于其水资源丰富，洪水灾害一般较少，故水资源管理的矛盾不突出。台伯河流域面积大，跨5个大区，又有洪水和污染等问题，故采取以流域管理为主的方式。

3.农业生态文明建设方面

积极进行畜牧业污染防治，发展特色农业。此外，发展生态休闲观光农业，农业旅游与现代化的农业和优美的自然环境、多姿多彩的民风民俗、新型生态环境及其他社会文化现象相结合，成为综合性项目，对乡村资源的综合开发和利用，改善城乡关系，起着非常重要的纽带作用。还有针对运输行业和建筑行业的减排规定，以及炭税等经济方面的措施等[4]。

(三)应对气候变化，与科技政策配合

欧盟认为全球气候变暖的原因是温室气体的排放，以应对气候变化为核心的低碳经济实际上涵盖了减排政策、能源政策、运输政策、税收政策以及碳捕获储存政策等多个方面。气候治理不仅需要公众环境意识的提高还需要科学技术水平的提高，对科技研发方向的把握与引导[5]。减少碳排放的技术和发展低排放技术成为欧盟气候治理在全球推广的一个品牌，也将是欧盟发展知识经济、提高全球竞争力的一个突破点。在科技框架计划、里斯本战略以及 “欧盟2020 战略”中都提出将应对气候变化作为欧盟科技研发的重点。

(四)注重长远规划，持续推进目标达成

欧盟相关规划的制定非常注重长远性，规划的实施也注重延续性，这对于目标达成是非常关键的。欧盟气候治理行动、环境保护的最终目的是为欧盟追求可持续发展的终极战略服务，并以欧盟可持续发展的规范向外辐射，推动和引导全世界的可持续发展。可持续发展战略早在《欧洲联盟条约》中就已提出。十多年后的《里斯本条约》仍然强调欧洲的可持续发展，并将欧盟的可持续发展扩展到“地球的可持续发展”。2007 年4 月 30 日，欧盟委员会发表的“第六个环境行动规划中期评估报告”指出，欧盟未来对外环境政策的重点是把环境政策与提升欧盟竞争力联系起来。注重长远规划和实施的另一个典型例子就是威尼斯水域的治理。尽管在某些方面的进展也不尽人意，但欧盟在可持续发展理念上的长期坚持，使得该理念已经深入到了社会的各个层面，极大地推进了相关工作的展开[5]。

三、对我国的启示

(一)坚持科学发展不动摇，以战略眼光谋划发展

综观欧盟循环经济的发展经验和我国部分地区的实践，全面协调可持续发展，是解决发展与环境问题的根本。因此，我们必须以超前的思维、战略的眼光谋划好一个地方的发展，要将生态文明建设作为优化发展的战略手段，大力推进循环经济，加快发展方式转变。

首先，在价值观念上要从“征服自然”向“人与自然和谐共处”转变，强调尊重自然、顺应自然、保护自然。倡导在发展中保护、在保护中发展，给自然留下更多修复空间，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。要建立新的道德准则和行为规范，建立良好的生活习惯、生活方式和消费方式，不能无限地向大自然索取，要自觉充当维护自然稳定与和谐的调节者。

其次，避免走西方“先污染后治理”的路子。西方发达国家曾经走过一条“先污染后治理、以牺牲环境换取经济增长、注重末端治理”的路子[6]。实践证明，这条老路在中国走不通，也走不起。我国正处于并可能长期处于社会主义初级阶段，发展不足和保护不够的问题同时存在。忽视资源环境保护，经济建设质量不高，最终将付出沉重代价。

再次，发展速度和质量并重。我国人口多，人均资源占有量少，尽管经济总量大，但是发展水平和质量都不高。发展仍是我国当前的第一要务，我们必须加快发展，加快实现工业化。我们在工业化过程中既面临发达国家工业化过程中遇到的问题和矛盾，同时，又面临着后工业化国家当前所面临的能源制约的问题、气候变暖以及低碳发展等问题，所面临的问题要比发达国家多得多。因此，我们必须通过加快发展来解决问题；同时，在发展中更加注重节能，注重环境保护。

(二)进一步加强环境宣传教育

公众既是环境政策实施和取得效果的社会基础，又是监督政策实施的重要力量，他们同时担负节约资源、保护环境和改变生活方式、消费模式的重任。相对于我国，欧盟公众的环保意识、环境感知程度是非常高的。在我国，公众环境意识、公众参与和公众环境责任等方面恰恰是薄弱环节，需要引起重视。要切实加大宣传力度，提高全民环境意识和干部的环境领导能力，提高全社会，特别是领导干部的生态道德文化水准，发挥带头作用，促使社会公众树立生态价值意识、生态忧患意识、生态责任意识。

同时，在全社会积极倡导理性消费，引导绿色消费，养成节约资源和保护环境的生活习惯。建立和完善环境信息公开和公众参与制度，注重培育、引导社区环境教育普及机构，鼓励公众参与环境保护，让广大公众积极参与到环境活动、环境决策、环保监督之中，参与到生态文明的建设中。

(三)完善法律法规体系，加强环境保护法治建设

完善的法律法规体系是环境保护法制建设的根本。我国的《环境保护法》还是1989年颁布的，兼具基本法和执行法的功能，大都是计划经济体制下的法律制度，现在各方面情况已发生了很大变化。部分基本法律制度在实际中可操作性差，致使执行效率低，对部分常见的环境违法行为也缺乏有针对性的处罚规定，对严重污染行为的处罚过轻，导致“违法成本低”的不合理现象。将“科学发展”“建设环境友好型社会”和“促进可持续发展”的内容纳入宪法总则及环境资源的各项法规之中已显得迫切。

我国各地区的差异性、发展的不平衡性远较欧盟国家复杂，但相关的环境法律法规和标准较多地采用“一刀切”的方式。与发达国家相比，我国环境法律、法规和标准规定的最低要求仍较严格和严厉，与社会经济、技术发展的实际水平不相符合，造成部分地区环境违法现象较为普遍、环境执法压力大的局面，法律的严肃性和威严性也得不到保障。在环境立法中，可以借鉴欧盟的模式，根据国家的发展规划，针对不同地区的发展特点和环境现状，在出台法律法规的同时，也对各地区地方立法和实施制定指导性意见。

(四)重视环境保护非政府组织的作用

从欧盟的环保协会组织来看，他们主要有3项职责：一是向社区或个人提供环保法律建议；二是与政府合作，向政府提出环境法律改革的建议；三是对公众开展环境教育。其工作经费主要来自政府拨款、企业捐助和筹款，每年都要向政府报告年度工作情况，包括向公众提供了环境法律建议数量等。这类组织能够在政府和公众之间起到桥梁和缓冲作用。进一步规范和引导相关组织的发展，对于推动环境保护工作的开展，推动生态文明建设具有极其重要的意义。

(五)完善有利于环境保护的经济政策，注重市场手段

从世界各国的经验看，运用价格、税收和收费、补贴等综合经济政策，可有效地提高资源、能源的使用效率，缓解环境问题。我们要解决发展中的突出矛盾和问题，不仅要靠法律保障和行政推动，也要依靠经济政策的引导、鼓励、规范和制约。从资源能源利用效率提高和节约以及解决环境污染问题的目标出发，可以考虑“环境税”，对开采者所发生的环境保护或恢复支出在计税时给予扣减。调整收费和补贴政策。比如，通过提高排污费征收标准，促进污染防治和废物的综合利用，推进循环经济的发展；提高用水阶梯价格梯度，提高城市污水处理费、垃圾处理费额度，逐步达到其建设运营成本；将对化肥、农药的补贴逐步转为对有机肥、生物杀虫剂的补贴，鼓励发展有机农业、生态农业。完善排放权交易制度和生态补偿机制。目前，我国已经开展了主要污染物排污权有偿使用和交易试点。例如仅2012年，重庆市就实现交易179次，成交金额1 507万元，所有新增化学需氧量和二氧化硫的工业企业，其排污指标均通过市场交易获得。通过强化总量减排和实施排放权交易制度，可以推动发展方式的加快转变，产业结构和发展质量能得到有效提升。可以考虑东中西部、生态功能区、流域或自然资源要素，制定和开展生态补偿机制试点。实践证明，环境经济政策能有效推动环境保护工作的开展[7]。

(六)重视环境保护技术研发，与环境保护政策互相支撑

低碳经济、提高能效和增加可再生能源比重不是一句空话，生态文明的建设也需要技术支撑。节能技术、新能源开发、发动机技术、信息技术、土地修复技术、污染物处理技术等等，都会对环境保护起到非常重要，甚至是颠覆性的影响[8]。加快工业污染防治、危险废物综合利用及处置技术的研发，能为解决环境问题提供强有力的技术支撑。同样的，环境保护的相关政策，也会对技术发展产生影响。碳捕获与储存(carbon capture and storage,CCS)是一项可以将人类生产、生活中排放到大气中的碳收集并封存起来的技术。它也是可以帮助欧盟实现温室气体的限控目标的技术治理政策，伴随着欧盟对低碳的强调发展起来，也为低碳经济的发展提供技术支撑。但我们要根据自己的情况，选择、引进、研发最适合我国的工艺技术，既节约建设资金和运行费用，又确保达到环保排放标准。同时，应加强国际合作与交流，学习借鉴欧盟国家的污染治理技术和运营管理经验，走市场化、产业化之路。

[1]刘秋妹,朱坦.欧盟的循环产业政策及对我国发展再生资源产业的启示[J].未来与发展,2010(6):25-29，36.

[2]傅聪.欧盟应对气候变化治理研究[D].北京：中国社会科学院研究生院,2010.

[3]张公嵬,薛晓光,陈翔.欧盟生态建筑立法与实践及其对我国的启示[J].建筑经济,2013(6):8-11.

[4]张墨,高帅,陈静.基于生态文明观的循环经济发展思路[J].生态经济,2014,(1):45-46+51.

[5]刘慧,樊杰,王传胜.欧盟空间规划研究进展及启示[J].地理研究,2008(6):1381-1389.

[6]彭志强,何培育,崔涛.基于循环经济的专利产品再制造侵权分析及启示——从“再生墨盒案”谈起[J].重庆理工大学学报(社会科学),2013(8):129-132.

[7]翟娟,郭晴.循环经济发展理论下的我国政府政策研究[J].生态经济,2014(1):47-51.

[8]卢红兵.循环经济与低碳经济协调发展研究[D].北京：中共中央党校,2013.

(责任编辑张佑法)

Experience of the EU to Develop Recycling Economy and the Enlightenment to China

TAO Yan

(Periodical Office of the World and Chongqing, Chongqing 400015, China)

Developing recycling economy is an important way to alleviate the contradictory between economic development and environmental protection of China.In order to achieve sustainable economic development, we must scientifically formulate the legal, policy and planning of circular economy industry.By popularity of environmental education, improving the environmental legal framework, innovating low-carbon economy policy, and optimizing the management strategy and development plan, the EU has achieved a sustainable economic development and accumulated a wealth of experience in developing circular economy.There are some reference values for China about circular economy policy formulating to promote the development of circular economy.

circular economy;sustainable development;science and technology policy;technological innovation

陶燕(1966—)，女，研究方向：行政管理。

10.13769/j.cnki.cn50-1011/d.2016.09.008

本文引用格式：陶燕.欧盟发展循环经济的经验及对我国的启示[J].重庆与世界，2016(9):50-54.

format:TAO Yan.Experience of the EU to Develop Recycling Economy and the Enlightenment to China[J].The World and Chongqing, 2016(9):50-54.

F062.2

A

1007-7111(2016)09-0050-05