住房保障政府行为逻辑演变（三）

郭伟明

一、住房保障研究领域的定位

住房保障似乎属于社会保障（social security）的范畴，但翻看一般的社会保障学教材，并没有对住房保障进行专门论述（我国的社会保障制度包括社会保障、社会救济和社会福利等内容，在具体分析中，住房保障要么不涉及，要么点到为止，并未深入展开）。潘锦堂主编的《社会保障学》特意在封面上介绍该书特点，与同类教科书相比增加了“住房保障（第11章）”内容。根据金红磊（2014）对国内社会保障概念界定的研究，虽然郑功成、郑秉文、孙光德、董克用、李珍、童星、陈良瑾等专家对于社会保障的内容各作了分析，但均未在其中将住房保障列为独立门类，或者笼统地界定为保障社会成员基本生活的一系列措施、制度和事业的总称，或者列为某个分类的枝节。在中国社会保障学会主办的《社会保障研究》中，分了养老保障、医疗保障、社会救助等二级目录，也未有住房保障专门类别。由此可见，虽然住房保障没有隔绝于现行社会保障研究体系之外，但也并未作为一个二级类别得到社会保障学者的专门研究，或者说住房保障研究已游离于社会保障研究体系之外或作为一个边缘课题未得到充分重视。究其原因，一方面，因为普遍讨论的现代意义上的住房保障工作开展时间不长，经济适用房推出时间不到20年，而真正面向低收入群体严格审核供应不足10年，至于管理退出等问题，仍在摸索过程中。另一方面，即便从国外来看，住房保障理论研究也滞后于实践，很多问题从理论和社会层面还看不清楚，简单套用社会人文学科的管理理论并不有效，还需要时间和实践的沉淀，并在理论研究上作出重大创新。

从保障性住房的特性来看，它是具有公共产品属性的特殊住房，由政府提供优惠政策，限定供应对象等条件，向特定的群体进行出租或出售，处处体现了政府公共保障的职责和保障对象的限定性。

1.供应对象。申请家庭住房、收入、资产等必须符合规定的标准，只有属于保障范围内的困难家庭才能享受相应的保障政策。

2.使用范围。只能用于家庭成员自住，不得违规出租（转租）、出售、改变房屋用途用于经营等，否则将受到行政处理和处罚。

3.租售价格。保障房相较于商品房，以低于市场价的水平出租（出售），形成住房供应的双轨制。

4.分配机制。通过积分排序、随机摇号等公开公平方式确定选房签约顺序，分配过程和结果接受广泛监督，排除人为干扰和不公正配置。

5.建设标准。保障房用于解决基本住房需求，公共租赁房要求限定在60平方米以下。一些地方还出台了保障房技术导则，对于规划与建筑设计、建筑施工及装饰装修、建筑工程材料选用等有具体规定，避免开发商因牟利降低建设标准和质量。

6. 产权形态。经济适用房政策规定为有限产权，公共租赁房（廉租住房）、限价商品房均在产权证上标注，以区别于商品房，从而在产权管理上有特定要求。

7. 交易规则。出售型保障房在一定年限内禁止上市出售，满足一定年限后，须交纳土地收益等价款后才能出售，转为商品房；出租型保障房禁止通过出租等方式上市交易，打消保障家庭借保障房获利的机会。

8.管理规则。保障房入住后，按照保障房使用要求和小区管理目标开展社区服务管理工作，政府部门或委托单位、第三方机构等将提供针对性的服务，加强社区治理，提高入住品质。

9.退出机制。保障房只能按政策规定退出保障体系，出售型保障房由政府组织回购或上市交易补交政府让渡的土地收益，出租型保障房只能由符合条件的家庭继续承租，同时，对于违规出租（转租）等行为加强监管惩处，拒不改正或接受处理的，还要实行强制退出。因此，不管哪种退出方式，均要确保保障资源继续在住房保障体系内流转。

保障房建设管理是一门综合性、复杂性的科学，牵涉学科门类多、分布广，需要跨学科、跨部门、跨行业的研究。比如保障房供应管理，涉及财政学、土地学、金融学等；保障房的规划建设，涉及城市规划、设计、开发建设、施工管理等；保障房分配管理，涉及公共管理、行政管理、信用管理、社区管理、物业管理、信息和档案管理、房屋管理等；保障家庭管理，涉及心理学、社会学、法学等。从参与主体来说，需要政府行政部门、司法部门、民间组织、居民代表等多方努力，共同参与，而像保障房的PPP建设、保障房社区融合等工作，即是基于多领域研究创新的成果，需要进一步深入探讨。总之，住房保障工作为社会学等学科提供了新的、鲜活的素材，相信随着工作的不断深入和理论的发展，各个领域的专家学者们将会把更多的目光投入到这方面来。通过深入交流、钻研创新，将寻找出适合中国国情和当前历史阶段的住房保障之路，为广大弱势群体谋更大福祉。

二、住房保障兼具救济和福利特性

住房保障究竟属于社会救济还是福利？要回答这个问题，我们首先从易于理解的社会救助（social assistance）说起。社会救助是公民不能维持社会最低生活水平时，由国家或社会按照法定的标准满足其最低生活需求的物质援助的社会保障制度。1965年美国出版的《社会工作百科全书》曾述，社会救助是社会保险制度的补充，当个人或家庭生计断绝急需救助时，乃给予生活上的扶助。这是在整个社会保障制度体系中，最富弹性而不受拘束的一种计划。胡肖芳（2014）提出，社会救助具有以下特点：1.权利与义务的不对称性；2.资金来源的单一性；3.享受对象的有限性；4.保障对象的低层次性；5.资格审查的严格性。显然面向最低收入的廉租住房保障符合这个条件，当无处安身的家庭不能维持最基本的居住水平时，政府向其提供廉租住房，即是一种住房救济形式（2003年廉租住房和公共租赁房并轨管理，但并没有消减对最低收入的住房困难家庭的救助力度，最困难家庭可以通过申请租赁补贴，得到绝大部分的应付房租）。作为面向收入极低、住房困难的双困家庭供应的保障品种，廉租住房也是接受程度最高、最为大家所认可的住房救助方式。

福利作为一个专门概念在福利经济学（welfare economics）里得到深入研究。20世纪20年代，英国经济学家庇古根据边际效用基数论提出两个基本的福利命题：国民收入总量愈大，社会经济福利就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。他认为，经济福利在相当大的程度上取决于国民收入的数量和国民收入在社会成员之间的分配情况。因此，要增加经济福利，在生产方面必须增大国民收入总量，在分配方面必须消除国民收入分配的不均等。以庇古为代表的旧福利经济学关注弱势群体，为以后的福利国家提供了理论依据。因此，人们把福利在广义上用于一切提供政策优惠或补助的领域，住房保障是其中的一种，但当福利与救助概念相区分时，胡肖芳（2014）认为是普遍提供的在一定生活水平基础上，尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度。狭义的福利无论从保障层次还是保障水平上，都要高于救助，具有覆盖面更广、锦上添花的特点。面向新就业人员、“夹心层”和外来务工人员供应的公共租赁房，解决的主要是过渡性住房需求，在人们暂时没有能力在市场上购买商品房时，暂时租房居住，在准入标准上也仅仅要求无房即可申请，从这个意义上将公共租赁房归于社会福利性质。

根据保障力度大小的不同，可将住房保障分为普惠制和特惠制两种方式。比较住房政策的先驱当尼逊（Donnnison）则根据政府在住房保障责任和担负作用的大小，从消极应对到全面承担分为雏生型（embrynonic）、社会型（social）、全面责任型（comprehensive）三种角色。

所以对住房保障的界定，一是按两分法，分别解决最困难家庭的住房救助和面向大多数人群的住房福利，前者如廉租住房，后者如解决过渡性居住需求的公共租赁房（包括租金补贴），甚至限价商品住房（包括购房补贴）；二是按三分法，除最低端保障的住房救助和锦上添花的住房福利，中间层次的归于住房保障（住房援助），如图1所示。

政府承担解决大部分责任的普惠制例子有：新加坡对80%以上的家庭提供组屋，并实行严格的限房价政策；瑞典对所有居民提供住房保障，把出租住房和合作住房作为满足社会各阶层住房需求的长期策略；德国有86%的人可以享受不同额度的住房补贴。针对少数特殊家庭的特惠制或雏生型保障方式有我国香港、巴西、法国等，政府通过限定收入、住房等准入标准，限定特定的保障对象，使保障房面对的是占社会较少比例的困难家庭。

显然，保障定位于是救济还是福利、规模有多大，直接影响政府财政和公共资源的投入，对社会资源和财富再分配影响巨大。由于对贫穷造成的原因认识不同和利益诉求差异，有些人认为应加大保障力度，加大财政投入，提高福利补贴，既体现社会主义的优越性，又保障穷人基本生活和尊严，也有人认为一味地强调政府保障，只会形成养懒汉制度，越是提高福利，越可能消减个人努力程度，导致社会发展源动力丧失。比如，在美国这个崇尚个人奋斗、移民占有相当比例且市场经济比较发达的国家，大多数人认为穷人应该为贫困负责，并期望政府督促富人改正其行为。“如果你认为贫困主要是由于穷人无法控制社会因素导致的，那么完全赞同社会福利，希望政府给予穷人补贴；但是如果你觉得穷人应该为其贫困承担首要责任，那你就会反对福利，并期望政府督促穷人改正其行为”。尽管人们对保障性质的认识和经济社会发展水平可能不同，但最关键的还是社会保障资源的有限性这个限制因素，即便在瑞典等声称全民保障的国家，也会有一套筛选保障对象的准入标准，从而至少分离出需要保障和不需要保障两种不同待遇的群体。对于不同困难程度的家庭，政府会提出分层次或保障程度不一的政策措施，来确保最困难的人能最快和最大程度地得到政府的保障，从保障优先顺序来说，一般救济优于保障、保障优于福利，从中也能清楚地看出小保障和大保障的概念区别。

三、住房保障要防止福利陷阱

“福利国家”一词首先出现于英国威廉·邓普（W.Temple）1941年所著《公民与教徒》一书。1942年11月，担任英国社会保险和相关服务部际协调委员会主席的贝弗里奇主持提交了题为《社会保险和相关服务》的报告，即著名的贝弗里奇报告。报告继承了新历史学派理论有关福利国家的思想，指出贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒惰是影响英国社会进步、经济发展和人民生活的五大障碍，并据此提出政府要统一管理社会保障工作、通过社会保障实现国民收入再分配的建议。报告提出了社会保障应遵循普遍性原则、保障基本生活原则、统一原则、权利和义务对等原则共四个基本原则。该报告被业内人士视为福利国家的奠基石和现代社会保障制度建设的里程碑。在贝弗里奇报告的基础上，英国政府于1944年发布了社会保险白皮书，开始制定了《国民保险法》《国民卫生保健服务法》《家庭津贴法》《国民救济法》等一系列法律。1948年，英国首相艾德礼宣布英国第一个建成福利国家，随后瑞典、芬兰、挪威、法国、意大利等国也纷纷效仿英国，致力于建设福利国家。1935年，美国颁布《社会保障法案》，标志着美国的社会福利体制从过去以私人福利为主模式向强调更多政府开支的公共政策模式转变。

福利国家的口号实践起来并不那么容易。20世纪90年代，德国、瑞典等国家经济持续疲软、财政赤字居高不下，而且人口出生率较低，劳动力数量下降，应保障人口不断增加，原来向住房进行大规模财政投入的做法已经无法维系。政府只能削减财政投入，将保障对象从社会大众转向那些在住房市场以自己能力无法获得住房的群体，主要包括低收入家庭、多子女家庭、老人、残疾人等弱势群体。“1996年，美国政府颁布了一部法律来解决对福利过渡依赖的问题。该法律条款的核心内容就是，每个家庭的主要成员必须要努力工作才能够获得福利，而且受益人一生中享有福利待遇的总的时限为5年”。杨敏、方舒（2014）概括，福利国家为缓解危机，改革主要包括筛选福利目标群体、收缩福利支出、降低财政压力等措施。这个过程往往是痛苦的，意味着原先纳入保障的边缘群体可能不再予以保障，“夹心层”生活质量骤然下降。已保障人群也可能面临着保障力度降低的风险，中低收入群体的生活没有随着时间得到改善，反而降低了，住房支出挤压了其他生活基本支出。在西方的政治选举体制下，政党和组阁政府也不得不关注选民的感受，但对于此种反差也十分无奈。“这就警示我们以往各国福利制度都难逃痛苦的循环：危机-改革-危机-再改革，政府的政策在福利膨胀与福利收缩的交替挤压之下来回拉锯。这种痛苦还来自于社会的反应和压力。任何消减福利的企图都可能引发国民的不满而爆发社会抗议和抵制，社会动荡的危局使得各国政府心有余悸，往往不得不放弃改革”。2013年10月，中共中央政治局举行第十次集体学习时，习近平总书记指出加快推进住房保障和供应体系建设的四对关系时，就强调要处理好住房保障和防止福利陷阱的关系。显然，在我们这样一个处于社会主义初级阶段的大国，住房保障不可能一蹴而就，也不能好高骛远，不能一开始就标榜所谓向世界发达国家看齐的高标准，而必须根据国情和特定历史发展阶段，量力而行、尽力而为，随着国家经济实力的不断提升，逐步提高保障的覆盖面和保障力度。这一点和强调住房保障工作对于促进经济发展、稳定社会、共享发展成果的作用，并不矛盾。住房保障是经济社会各项工作的一个组成部分，必须适应整体的要求，超过了度，就会适得其反。任何国家的社会政策都要以其国家和地区的经济发展为基础，当经济发展较平稳顺利的时候，可以保持和适当提高福利保障水平，但要充分预估经济下行压力下的福利支出压力。当危机来临时，由于棘轮效应的客观存在，社会各界会有普遍的不适应，这时政府应加强宣传引导，通过多种措施消减福利支出带来的不利影响，促使保障对象承担更多的义务，同时充分发挥用工单位、社会机构、第三方组织和社会大众等各方力量来共度难关、突破困局。

参考文献：

1.潘锦堂主编.社会保障学（第2版）.东北财经大学出版社.2015.1

2.胡肖芳主编.社会救助理论与实务.西安交通大学出版社.2015.4

3.（美）蒂奥（Thio，A）著 丛霞译.大众社会学（第7版）.人民邮电出版社.2012.5

4.关信平主编.中国社会工作教育协会组编.社会政策概论.高等教育出版社.2014.10

5.杨敏 方舒.和谐公正：社会建设与风险应对.中国人民出版社.2014.2

陈品禄/责任编辑