民生城管话 共治法治路

王然

党的十八大提出“改善民生和创新社会管理”，十八届四中全会提出“规范城管执法，推进城市治理”。2015年11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议、通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。会议指出，推进执法体制改革、改进城市管理工作，要主动适应新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要，以城市管理现代化为指向；要加快推进执法重心和执法力量向市县下移，推进城市管理领域大部门制改革；要牢固树立为人民服务的思想，健全法律法规体系和执法制度。中央对城市管理工作改革的不断要求，充分体现了对城市管理体制改革的决心。

2015年11月24日，由武汉市城市管理委员会、中华建设杂志社、城市管理与科技杂志社联合主办，武昌区城市管理委员会、武昌区司法局承办的“2015中国武汉城市管理‘共治·法治研讨会”在武汉召开。“和谐共治”是城市治理的方向；“法治城管”是城市治理的保障；法治和共治相结合，是树立城管执法良好形象的有效途径。

区级试点 重心下移 执法下沉

城市管理是关乎百姓民生的实际问题。没有明确的上级部门，没有统一的职能职责，没有相应的法律依据；城管执法的法律缺失、一线执法的手段缺陷；以及社会各界对执法对象多为弱势群体的非理性同情等问题，使城市管理工作一次又一次被推到社会舆论的风口浪尖上。城市管理者和执法者不断寻求新思路、新方法、新模式，力求适应民生需求。

研讨会上，北京市石景山区城市综合管理委员会副主任徐晓炜和武汉市武昌区副区长陈鹏，分别就两地在城市综合管理机制体制上的探索，以及城市管理改革试点情况作了介绍。

北京市石景山区城市综合管理委员会副主任徐晓炜介绍， 2014年9月，北京市委、市政府制定、下发了《关于开展区县城市管理体制改革试点工作的指导意见》，将石景山区确定为北京市城市管理体制改革试点区。石景山区委、区政府高度重视，建立了以“党建统领、综合下沉、协同共治”为特点的城市综合管理体系，确定了构建城市综合管理体系“一二四”的总体思路。即：坚持党建统领这一关键，抓住城市职能“综合”、“下沉”两个重点，构建行政综合、法治综合、上下综合、社会综合的“四个综合”新体系，探索出一条具有中国特色、符合首都现代化发展要求的城市管理新路，对治理“城市病”发挥了重要作用，取得了明显成效。

作为“司法 + 城管”执法模式的首创者，武昌区副区长陈鹏介绍了对法治城管之路的积极探索情况。武昌区高度重视城市管理工作。近年来，面对城管执法中的困境，武昌区在依法行政的基础上，注意倾听社会不同阶层的声音和诉求，实施了城管执法力量下沉、完善城市综合管理等体制机制改革，不断探索司法城管等法治城管新模式，在执法者与被执法者之间设立缓冲带，成立司法城管工作室，首次引入第三方，对执法者与执法相对人进行见证和监督，标志着司法全程介入城管日常执法活动中。

树立良好公众形象 正面传播贴近于民

“城管是三大槽点之一”——知名评论人石述思在研讨会上直言，城市管理自诞生之日起身份就很尴尬，城管执法引发的矛盾和冲突频发。他建议，城市管理要从行政化向法治化转型，由目前的管理型向服务型转变，将城管在公众心目中“妖魔化”的形象转变为“正常化”，这就需要充分利用全媒体平台和自媒体的传播效应，树立正面典型，传播“正能量”。

同为媒体人的武汉电视台经济频道总监柳莺也谈到，城市管理的问题更多的还是解决城市管理中“人”的问题。随着城市化进程的推进，城市成了一个多元利益格局的综合体，因此要更加突出以人为本的理念，科学地看待人的生存和市容管理的关系，这是改善舆论环境、转变城管形象的前提。

推行共治善治理念 共同参与共建共享

北京大学法学院教授湛中乐认为，城市治理的目标是实现善治。城市善治就是推进城市治理体系和治理能力的现代化，需要依靠法治体系及法治能力的提升，也需要社会多元主体的共同参与和共享；遵循法治是实现城市善治的基础，社会共治是实现善治的关键。

北京行政学院教授吴刚发言中一再强调社区建设在城管执法中的综合协调作用。很多社区建设的问题，比如物业、停车场、垃圾等，都与城市问题相关。管理中要健全、完善街道统筹执法的机制，由街道办事处牵头，负责辖区内公共安全和环境秩序等行政执法事项的组织、领导和综合协调等工作，由区（县）政府有关部门负责开展具体执法工作，承担相应的执法职责。

武汉市社会科学院研究员黄红云则建议，城市管理应实施“更专业、更精准、更执着”的城市管理共治。共治是全社会的事，市民应该首先带头遵守城市管理公约，因为这比参与到“共治”当中更为重要。

“城市管理中的难点在于坚持比例原则。即：最难处理的是秩序与自由之间的关系。”华中科技大学公共管理学院教授陈鹤认为，城市的秩序和市民的自由都具有公共价值，两者之间存在着一定的辩证关系。自由需要秩序作为保障，而秩序需要自由作为动力。在城市管理中坚持比例原则，将使原本冲突的多个价值得以均衡，减少或缓和转型期的社会矛盾。

创新法治管理手段 功能保障温暖于民

“培养法治信仰”是武汉科技大学顾杰教授和众多专家学者的倡议。培育法治信仰是着力打造城管“升级版”的精神动力，是着力破解城管困境的思想保证，也是着力建设一支“靠得住、有本事”的城管队伍的保障。法治信仰的培育是一个长期、艰巨的过程，存在着法律虚无化、工具化、形式化和教条化，这四个突出的问题需要有载体和平台，通过采取有效措施加以推动、促动才可以形成。

住建部政策研究中心研究员翟宝辉从“创新城市管理、完善城市功能”的角度阐述了自己的观点。城市功能的完善需要城市规划的“硬实力”和城市管理的“软实力”相结合。城市的功能是由利益性和非利益的服务性双向引导。因此在城市的“六条腿”：道路交通运输体系、城市水的功能体系、城市垃圾收运处置，功能体系中需要横纵结合的思路。横向，部门之间要建立城管委的高标机制，把城市职责嵌入进去；竖向，要有一个机构，围绕社会化的基层体系和法治化的保障体系，以及随着城市发展能够支撑的财政体系，把城市建好，实现城市让生活更美好的愿景。

北京社会科学院管理研究所张耘教授认为，从提升城市管理综合执法系统公共生产力为出发点，以着重调整城市综合执法系统与其他城市管理子系统之间的关系为着眼点，通过厘清城管的执法责任边界和职责，建立城管综合执法机构与其他行政主体之间的协同工作机制；在执法与司法环节上，依法认定城管作为法定执法主体资格和公务行为的工作性质，树立与城管行政执法相适应的法律地位和执法权威，促进城管综合执法工作水平大幅提升，进而带动城市管理系统“公共生产力”的全面提升，推进人民满意政府建设。

湖北省律师协会会长岳琴舫建议，立法解决城管执法体制问题，明确城管执法机构的性质、职能、协调机制、执法手段、标准和管理体制等，通过立法消除城管执法立法缺位的问题，在此基础上将城管导入法制化、规范化管理。

城市管理是民生所向的重要领域。每天都是新的开始，只有起点、没有终点。人们在城市里生活居住、学习工作、社交娱乐，这些活动需要城市除了有空间性、功能性，还需要有一定的秩序性，单纯强调了自由自治，城市则无拘无束，利益群起，那就很难实现安居乐业之愿景。城市一定要管理，而管理要逐步向治理转变，适应新型城镇化发展和人民群众的生产生活需要，真正做到以人为本，服务于民。

“共治”与“法治”提供了城市管理的新理念和新思路，期待着专家、学者和城市管理者的智慧探索，共创城市管理“共治”、“法治”之路。