关于政府购买养老服务的机制研究

作者简介：陈丽霞（1989-），女，汉族，山西平遥县人，硕士研究生，北京工商大学经济学院，专业：财政学，研究方向：政府预算与管理。

摘要：老龄化背景下，养老服务逐渐成为我国地方政府购买公共服务的重要内容，但目前仍处在部分地方政府的政策试点和探索时期。政府购买养老服务是在养老服务中引入市场竞争机制的一种制度安排，本文从养老服务需求的特殊性和多元化和养老服务供给的公益性和市场化入手，由养老供给矛盾主要分析探讨了政府购买养老服务的两种方式——补贴制和凭单制，通过其运作过程和优劣比较分析得出了各自适用的范围，以期推动我国政府购买养老服务的研究进程。

关键词：政府购买；养老服务；养老机构；老年群体

2014年9月3日财政部等四部门日前下发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》，部署加快推进政府购买养老服务工作。通知明确，到2020年，我国将基本建立比较完善的政府购买养老服务制度。目前我国有60岁以上老年人2.02亿，到2021年，这个数字将达到2.58亿，老龄化水平也随之提高到17.9%，如何实现“老有所养”显得愈发迫切。我国社会养老供给相当匮乏，尚未有足够的养老机构来容纳这么多老人，无法满足老年福利保障的需求。目前只有从我国国情出发，采取与不同养老服务需求相匹配的政府购买养老服务的方式，才能把有限资源最大化利用，同时满足老年群体的养老需求。

一、政府购买养老服务的内涵及其服务特征

（一）政府购买养老服务的内涵

政府购买养老服务是指政府与养老服务机构之间签订的特定合同，作为契约的双方，由政府出资，加盟非营利组织或者营利企业运作，由其负责相关事项的管理并提供服务，然后，政府对购买的相关养老服务进行评估并对其进行付费，从而满足老年人的精神与物质生活需求，并保证老年群体养老的质量的服务供给方式。

政府购买养老服务的机制即政府、养老机构、社会这三方的有效结合，具体来看：政府是指政府作为购买社会养老服务的主要责任方，要把以前由政府直接提供的养老服务部分转嫁给养老机构，通过政府的财政收入向相关养老机构支付费用，以满足老年群体的社会需求；养老机构为生产者、供给者和消费者提供各种选择机会，用竞争的方式来提高资源的利用效率；而社会则试图通过养老机构和政府的协商与合作来减少成本，从而提髙社会养老服务供给的满意度和效率。

（二）养老服务的特征

1、养老服务需求的特殊性和多元化。首先，养老服务需求具有特殊性。老年人群具有经济上的低收入性，生活上的贫困性，政治上的低影响力和心里上的高度敏感性等特点，老年人是被排斥在主流社会之外的边缘性群体。因为他们的特殊性，在养老需求上纷繁复杂，亟需政府通过购买服务的方式，满足他们的异质性养老需求。

其次，养老服务需求具有多元化。老年人作为典型的弱势群体，他们在性别、身体情况、家庭情况、子女数量、生活习惯等存在差异，养老服务需求已经呈现日益“多元化、多层次”的特点。只有健全养老服务体系，提供更为丰富的社会服务，才能更好地满足老年人的养老需求。

2、养老服务供给的公益性和市场化。现代西方公共产品理论根据是否具有非竞争性和非排他性特征，可将全部的社会产品分为私人产品、纯公共产品和准公共产品三类。作为扶持老年群体的养老服务，老年群体对公共服务的需求和利用并不会减少其他老年群体的相应需求和利用，并且，由于各种市场主体的共同参与和弱势群体个人承担部分费用的模式使这种服务的排他性更为明显，因此，笔者认为养老服务应归类为准公共产品，这使其实现供给主体多元化成为可能，该项服务的供给也同时具有公益性和市场性。

首先，养老服务的供给具有公益性。养老服务作为我国的一项基本民生服务，要承担着惠之于民的责任，并体现着我国对老年人群的精神关爱，对我国的社会稳定和国家的长治久安起着无可替代的作用，所以养老服务作为准公共产品，基于政府具有资金政策优势、整合社会资源的能力以及广泛的社会代表性，需要政府作为养老服务的天然提供者，该项服务的供给也需要国家政府的参与，具有一定的公益性。

其次，养老服务的供给具有一定的市场性。养老服务作为准公共产品，具有一定的私人产品的特征，如果其供给单纯由政府来提供的话，必然会导致消费过度，不能实现社会资源的有效利用，而且我国的养老供给模式需要养老群体承担一部分费用，所以其运作需要政府、养老机构和老年消费者的共同参与才能维持一个高效的运行状态。在这种三方合作的供给模式下，养老服务的供给必然会带有一定的市场性。

基于我国的养老服务供给现状，政府由于财政能力的限制，和资金运用的效率的不足，同时，作为一项准公共产品，企业参与其中获得的盈利效率必然受限，这就导致了企业对其供给的参与度不会过高。所以，在公益性和市场性的双重交叉影响下，我国的养老服务很难被完全覆盖，也产生了一定的空白区域，使得其具有了一定的有限性。

综上，基于我国养老需求多元化和政府供给有限性的矛盾下，亟需借助社会组织的力量，运用政府购买服务的方式解决我国养老服务所面临的问题。首先，政府购买养老服务有更大的灵活性，可以更直接有效地回应老年群体的异质化需求。〖BP（〗其次，养老服务机构作为个体与社会的中介组织，可以在公共服务供给的过程中形成老年群体与社会的互动关系，从而增加社会资本，满足老年群体需求。因此，通过政府购买养老服务，让养老服务机构成为我国政府养老服务的重要承接对象是必然选择。

二、政府购买养老服务的方式及适用性

（一）政府购买养老服务的方式

现行机制下，政府购买养老服务作为一项准公共产品，政府在三方协作中必然要承担更多的责任。政府承担责任的实践方式一般都采取的是向合作方发放补贴的方式进行，而按照补贴的对象来划分的话，我们可以将其分为补贴供给者（即补贴制）和补贴消费者（即凭单制）两种方式。本文主要研究这两种方式。

1、一是补贴制，即给生产者（养老服务供给者）的补贴。政府通过向养老服务供给者给予补贴来增强其提供公共服务供给的能力。政府通过直接拨款、物资资助、政策优惠等形式将资金下拨给承担养老服务职能的企事业单位、民办机构和社会组织，由他们根据自身职能、专业及人员特色，提供相应的公共服务。其运行方式如下图所示：

2、二是凭单制，即给老年消费者的补贴。凭单制是政府围绕特定物品或服务向特定老年群体实施的补贴，政府通常向服务对象发放食品券、消费券、养老券、交易券等多种凭单方式，来实现公共服务的委托授权。其运行方式如下图所示：

（二）政府购买养老服务方式的优劣比较分析

补贴制和凭单制作为我国政府购买养老服务的两种方式，补贴制发展过程比较长，而凭单制较短，他们在服务老年群体养老需求上各有优劣，本文通过调研，主要从费用、养老机构、政府监管、社会满意度等几个方面进行对比分析，以期找出两种方式的适用范围，提高政府购买效率和民众满意度。

1、补贴制政府购买养老服务方式。优点：（1）在政府成本控制方面，政府作为购买养老服务的提供方，无论按照何种定额支付费用，政府都能够有效地控制每个单位的服务费用。（2）在扶持社会组织发展方面，补贴制购买路径是补供方（养老服务机构），因为给予了养老服务机构很大的资金使用决策权利，所以对于他们有比较大的激励作用。缺点：（1）在养老服务机构服务质量上，政府按照总额给养老服务机构划拨资金，他们为了获取更多的利润，有可能为了节约成本而减少服务的数量，最终降低服务的质量。（2）在政治监管上，政府选定的几个特定的养老服务机构提供服务，为政府寻租和腐败提供了可能。（3）在养老服务满意度品质上，政府资助养老服务机构限制老年人对服务生产方的选择。

2、凭单制政府购买养老服务方式。优点：（1）在养老服务机构服务质量上，“凭单制”并非只存在老年人的选择，也可增加政府也就是购买方的选择环节。政府可以对服务组织的两次选择，养老服务机构和老年人都拥有选择权，从而有利于服务效率和质量的提高。（2）在养老服务满意度上，购买路径是补需方，有利于老年人需要的满足、意愿的表达，有利于服务质量的提高，服务效果受到老年人的消费愿和能力的影响比较大。缺点：（1）消费方的道德风险也容易发生，比如将服务券变现，影响了政策目标的实现。（2）在积极性上，养老服务机构的压力将比较大，要面临政府和老年人的双重选择，养老服务机构参与服务提供的积极性会降低。（3）在成本控制上，政府的监督管理成本也非常高，程序复杂。凭单制的设计也比较困难，何种服务效果应该获得奖励或报销要根据政策需要不断调整。

（三）政府购买养老服务方式的适用性分析

在政府购买养老服务中，由于政府购买养老服务的特点、政策目标、具体的社会环境和政策环境都会对具体方式的选择产生影响。因此，基于上述补贴制和凭单制的优劣对比分析，笔者认为可以从政府购买养老服务的制度环境、养老机构资质、购买服务对象、购买服务项目等四个方面考察政府购买养老服务方式是否具有合理性和匹配性。

1、在市场发展保障老年人的制度环境上。在养老服务市场没有充分发育的情况下，应该采用补贴制政府购买养老服务方式。因为在老年人的养老服务市场没有发育成熟，养老机构力量薄弱、政府职能没有转变的情况下，补贴养老机构也能达成增加服务供给的数量，提高供给效率的目标。相反，在养老服务市场发育成熟的情况下，可采用凭单制政府购买养老服务方式。老年人可以根据自己的需求“用脚投票”，选择合适的养老机构，促进市场的有效竞争，减轻政府的监管压力。

2、在扶持老年人的养老机构资质上。当前我国扶持老年群体的养老机构千差万别，在质量上也是参差不齐。对于服务生产绩效优良的养老机构，向其进行服务购买的时候，为了简化购买程序，可采用补贴制的购买方式。而对于市场发育不完善的养老机构，可采用凭单制政府购买方式，通过市场竞争促进养老机构的优胜劣汰。

3、在政府购买养老服务的对象上。首先，从老年群体同质化和异质化需求区分，对于需求规模大、标准化的养老服务采用补贴制政府购买方式，对于满足老年群体个性化需求的养老服务更加适宜采用凭单制政府购买方式，这样不仅可以充分顾及老年群体的意愿，给予他们选择养老机构的权利，而且方便他们享受服务。其次，从供需导向性上区分，补需方更能体现老年群体的需求，补供方更能体现养老机构的需求。供给导向型的服务和补贴制相匹配，而需求导向型的服务和凭单制相匹配。

4、在政府购买养老服务的项目上。对于满足老年群体基本生活保障的基础设施的养老机构，需要政府通过补贴制方式，给予税收、政策优惠，鼓励社会力量参与到服务老年群体的项目上来，增加养老服务的提供数量。而对于满足老年群体一般普通生活消费品的支出可以使用凭单制政府购买方式，如医药购买，这样一方面能够促进企业竞争，提高企业效率，另一方面赋予老年群体选择权利。（作者单位：北京工商大学经济学院）