论失地农民就业保障体系的构建

胡江陵

【摘要】失地农民的就业问题，它解决的也不仅是生存的问题，更是发展的问题。文章以海南国际旅游岛建设中的失地农民问题为例，提出了提升农民自身的就业意识；针对性开展创业指导，提升农民的创业理念；引导农民科学就业、科学生产；开展持续化、符合市场需求的就业培训服务；为失地农民提供更多就业机会和就业信息平台等措施，以期望建构失地农民的就业保障体系。

【关键词】海南国际旅游岛 失地农民 就业保障体系

【中图分类号】F323 【文献标识码】A

自2010年海南国际旅游岛建设正式上升为国家战略后，一夜间海南的土地价值成倍增长。同时，海南很多地区也出现了非常突出的土地征用问题。农民签署了搬迁安置协议书，伴随产生的，便是失地农民的就业问题。那些原本是以土地为生产资料的农民在土地被征用后，因失去了赖以生存的生产资料，面临失业问题，生活没有任何保障。

失地农民的就业问题若是得不到妥善解决，将严重滞后海南国际旅游岛的建设进程，不利于海南地区经济平稳、健康、快速的发展。因此，对国际旅游岛建设进程中失地农民就业问题进行长远规划和扶持，成为政府面临的重要任务。笔者以此为例对失地农民问题进行探究。

失地农民就业困境及其原因分析

失地农民群体呈现出老龄化，生活水平降低。目前，中国社会的老龄化问题非常突出，同时，失地农民群体也呈现出明显的老龄化特征。原本社会的就业竞争就很激烈，老龄化的失地农民因其年龄长、文化知识水平较低、高科技技术的掌握更是匮乏，因此，失地农民在就业市场中根本没有竞争力。①在这些失地农民群体中，也有很多的孤寡老人。他们原本的生活就很困难，失去土地又没有打工能力，生活更加困窘。因此，尚未健全的社会保障体系，使得失地农民的长远生存无法得到保障。过去，农民以“土地”为生，不必担心基本生活水平的稳定。而失去土地后，农民面临着生活习惯和生产方式的改变。很多农民离开农村，进入乡镇打工谋求生计。而此时，农民发现，自身没有一技之长，难以找到一份合适、收入可观的工作，但城镇相对较高的消费水平却给了他们更大的精神压力，他们的生活水平，不仅没有提高，反而下降了。

失地农民群体的转产就业意识淡薄，目光不长远。很多失地农民在土地刚刚被征用时，住进了新的安置房，还拿到一大笔土地征用款。但是，很多农民拿到这笔钱后，购买了小车，短时间内提高了生活品质。但是，等这笔钱花完了，生活又开始面临更窘迫的局面。没有了土地，也没有了钱。因此，在农民刚拿到这笔征用款时，如果政府能有效引导农民创业，把这笔钱转化为创业资金，而不是消耗掉，一定程度上，是从根本上解决了农民的就业，而且有着长远的意义。

失地农民接受就业培训的积极性不高。在海南建设国际旅游岛过程中，政府也对失地农民问题开展了很多职业技能培训。在这些培训中，有些是观念上的培训，也有劳动技术方面的培训。但从效果来看，培训仅对小部分群体起到了效果。很多农民群体在接受培训后，去到乡镇就业。收入并不高，但乡镇的生活高消费和子女的教育负担增加，打击了农民的就业积极性。

政府在失地农民就业工作中应承担的角色和责任

农民的土地在被征用后，他们失去了最基本、也最可靠的收入来源和收入保障，同时，他们让渡了原本拥有的一切土地上的权益。失地农民不得不游走于城镇和乡村之间。受到现实社会竞争因素和不平衡社会因素的制约，失地农民逐步成为了就业市场的弱势群体，他们无法通过市场的资源配置实现就业，并把更多的希望投向政府的扶持。以海南为例，笔者认为在失地农民的就业问题中政府应该承担以下角色和责任。

失地农民权益的“维护者”。在我国城乡二元结构中，农民一直处于弱势地位。失地农民在土地被征用后，遇到诸如土地征用标准过低、征地费用未及时付款给失地农民、农民无法分享土地的增值权益、征地权益过程不透明等问题时，因其自身法律知识和法律意识有限，他们无力维护被侵害的权益，农民缺乏真正有效的抗诉权。因此，在土地征用制度的改革和推动、失地农民权益的维护中，需要政府给予更多的扶持和帮助。

此外，在土地征用过程中，难以保障农民的所有权益。因此，在土地被征用后，有时会出现一些加剧社会矛盾或者不利于社会安定团结的因素。面对这种情况，政府对于这些失地农民的态度，直接影响着失地农民的情绪和社会的稳定。失地农民的就业问题，是一项关注地方经济发展和社会稳定的重大民生工程，需要政府高度重视，将失地农民的就业纳入地方经济发展的整体规划中。

失地农民社会保障的“助推器”。关于农村土地产权性质的界定，应上升至法律的层面，从根本上保障农民的土地权益。同时，也能保证农民的土地权益在受到侵害时能有章可循。政府应不断完善土地交易制度，推动农村土地交易的市场化进程，保证土地交易过程中征地双方地位的平等性和公平性。《土地管理法》中也有涉及市场经济、失地农民权益保障的内容，但是仍然存在与社会现实不相适应的条款，其中制定的征地补偿制度，以及涉及集体土地征用的补偿标准等是否合理仍有待进一步探究，失地农民的补偿标准如何提高，以满足其生存发展的需要，这些问题都需要政府的制度来予以保障。

失地农民的社会保障系统是个非常复杂的工程。失地农民的就业意向也与国家针对失地农民的养老、住房、失业、医疗、就业政策等紧密相关。因此，切实提高失地农民的就业质量，真正解决他们的生存和发展问题，需要建立一个科学、系统、全面的社会保障体系。虽然，这个体系的构建和完备难度很大，但仍需持续推进，让失地农民真正实现“老有所养，住有所居，病有所医，业有所从”。

失地农民未来发展的“引领人”。海南的农民人口基数较高，当他们的土地被征用后，劳作方式会发生根本性的变化。但是对于没有一技之长的农民来说，即便是一次性较高的土地征用款，也无法从长远解决他们的生存问题。因此，长远来看，失地农民不仅需要解决眼前的就业问题以保证基本的生活来源，他们也需要未来的规划。失地农民普遍文化水平有限，他们既缺乏适应城镇社会发展的技术和能力，也缺乏对于自身未来的发展规划。

政府应当承担起失地农民未来发展“引领人”的角色，提高他们的思想意识的同时，使其摆脱过去依靠征地补偿坐吃山空的状态，针对失地农民年龄阶段和文化层次，帮助其培训和掌握适合城镇发展的非农职业技能；引导失地农民认清自身目前所掌握的技术，并尽可能实现技术升级，通过技术创收，让失地农民的思想也可以与时俱进，让农民一起参与到国际旅游岛的建设工作中。

对失地农民就业问题的思考

失地农民的就业问题，不仅仅是就业的问题，它是个复杂的系统工程。失地农民的就业问题，首先是个就业问题。失地农民能否就业，直接关乎着农民基本的物质生活能否得到保障，直接关乎着社会的安定。但同时，农民在失去土地后，他们失去的不仅仅是物质生活的保障，他们面临的可能是离开故土，背井离乡，面临着生活环境、文化环境的转变，当前中国不完善的社会保障机制使失地农民面临着社会生存环境中更大的经济和精神压力。在海南省政府颁布的《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》（2009）中曾提出全面推行被征地农民社会保障制度，这是一个很好的开端。对于农民来说，他们需要转变的不仅是适应新的生活环境和生活方式，还需要有适应社会发展的就业理念和职业观，逐步加入到现代化建设的洪流中，为国际旅游岛的建设做出自己的贡献。

失地农民的就业问题，解决的不仅是他们的生存问题，还有发展问题。按照“全面建成小康社会”的标准和要求，失地农民要生存，也要发展。解决失地农民的就业问题，也可以保证失地农民的基本物质生活。在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”等，这些政策的制定，一定程度上促进着失地农民群体社会保障机制的完善。②因此，真正想解决失地农民的生存和发展问题，也要依靠社会保障机制的不断完善、户籍制度的改革、城乡二元结构模式的调整，失地农民的住房安置、子女教育、医疗保险等都需要配套的政策支持。这些政策更需要上升到国家的法律层面，通过法律的手段，保障失地农民的权益，消除他们的后顾之忧。

失地农民就业保障体系的构建途径

失地农民的就业问题，不仅是简单化的解决就业，需要一个不断健全和完善的就业保障体系。对于海南国际旅游岛来说，应该努力从以下几个方面做好失地农民就业保障工作：

加强思想引导，提升农民的就业意识。失地农民的受教育程度普遍有限，再加上长期生活在相对比较落后的农村地区，面对土地征用款，很多失地农民都持有“一夜暴富”的心态。有了这笔钱，很多失地农民不愿去城镇从事一些社会地位较低、待遇较低、工作强度较大的工作，他们更愿意坐等政府的支持和救助。这样的心态，不仅不利于失地农民走出去，靠自己的双手去创收，同时也极大地滞后了失地农民的就业工作进程。

针对性开展创业指导，提升农民的创业理念。“大众创业，万众创新”绝不仅仅是针对高科技行业进行的。失地农民同样也可以加入到创业的队伍中。失地农民虽然没有掌握着高精尖的技术，但是他们有着传统的农业技术和知识。因此，针对农民现有的知识水平和条件，政府应从理念、人才、技能、资金、政策等方面给予创业扶持，关于失地农民的创业问题，不仅需要政府的投入和引导，社会企业、高等院校、创业培训机构等都可以参与到提高失地农民创业水平的工作中。同时，新形势下鼓励失地农民在家乡创业，不仅可以促进农村经济的发展、转型与升级，同时，可以促进失地农民就业问题的进程，增加农民收入。

引导农民科学就业、科学生产。面对失地农民，政府可以引导农民科学就业。例如，在他们原本所掌握的农业技术上，发展热带特色农业。政府充分利用社会资源，发挥自身融资的资源优势，积极为农民引进投资，从政策上吸引企业家发展地方特色农业，帮助农民解决当前生活困难，脱贫致富。

过去，农民以种植为生，文化水平相对较低，掌握的知识有限。政府可以充分发挥引领作用，为失地农民群体提供就业技能的培训平台，开办公益性的职业能力培训班，普及生产知识，引导农民利用所学的知识，提高生产水平。同时，政府也可以提供一些公益性的工作岗位，征地企业为失地农民提供一些就业岗位，当地政府为失地农民提供“创业基地”，转变农民就业观念，不能只等政府的补偿款，更要自主转产就业，脱贫致富。鼓励农民在失去土地后，充分认识现有资源优势。国际旅游岛的建设，吸引了更多旅游者。鼓励农民充分利用本土地理和资源优势，把小城镇规划为富有地方特色的家庭式公寓、特色小区等，开发地方特色小吃、餐饮等。少数民族地区，更是可以充分发挥少数民族文化特色，让更多的旅客在体验中了解少数民族文化，感受了特色的民族风韵，同时也增加了农民的收入。

开展持续化、符合市场需求的就业培训服务。“各地实践也证明，对失地农民安置工作必须坚持把做好社会保障工作和解决劳动力就业结合起来……加强对失地农民就业指导、培训和服务，是解决大多数失地农民还停留在靠力气挣钱、做苦力吃饭、自我‘充电意识薄弱、就业本领和机会都较少的难题，有效提高失地农民可持续发展的重要措施。”③当然，针对失地农民开展的就业服务需要地方政府的持续关注。不断完善针对失地农民的就业服务，加强与失地农民的沟通，掌握他们的基本情况和需求后，再开展服务活动。针对海南本土农民以及失地农民已掌握的农业技术或职业技能，开展一些针对性的提升培训，提高他们的就业竞争力和生存能力。同时，也可依托海南现有的资源优势和自然优势，以及国际旅游岛建设过程中的政策优势，开设符合农业发展优势和旅游业的培训课程。在培训过程中，注重与社会需求接轨，做好“订单式”培训，不要流于形式，帮助失地农民掌握一些真正用得上、符合社会需求的技能。此外，培训工作结束后，政府应持续关注培训效果，做好跟踪调查；掌握失地农民的劳动力资源，积极了解市场需求，以便不断调整培训方案，培养符合市场需求的人才。

为失地农民提供更多就业机会和就业信息平台。“保障失地农民利益必须坚持社会保障和劳动力就业安置统筹考虑”。政府可以加大对失地农民所在地区劳动密集型、小微企业的扶持力度，鼓励周边企业吸纳失地农民就近、就地实现就业。④政府带头发展多种类型经济，为失地农民就业提供更多渠道和平台。海南屯昌曾在2012年出台政策，对失地农民学驾照进行全额补贴，大大激发了农民学习驾照的积极性。他们不仅可以掌握一技之长，找工作也拥有了更多机会。此外，不断推动农民与企业家利益共享和开发乡村旅游、鼓励农民自主创业，这也成为增加农村收入的有效来源。引导失地农民树立主动创业发展的理念，鼓励他们积极参加就业培训，不断增强自身竞争力。政府为失地农民提供就业信息的同时，鼓励农民自主、多途径获取就业需求信息，掌握就业的主动权。

综上，“在工业化和城市化进程中，农民损失的是全方位、综合性的，农民失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、居住房屋、生活保障以及集体资产等，从而失去了维持农民全家生存、发展的低成本生活方式和发展方式。拥有土地承包权的农民，不仅享受不到土地升值所带来的利益，在失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，不能与城市居民获得同样就业机会和社会保障，还要付出转变就业方式、生活方式的成本，使不少失地农民不满情绪和逆反心理上升，对土地征用采取了抵制态度，不仅严重恶化了干群关系，也直接影响了社会稳定的大局。”海南国际旅游岛的建设进程中，同样存在着诸如此类的问题。总的来说，失地农民的就业问题不仅关系到海南国际旅游岛建设的进程和海南省经济的健康发展，同时，也关注着农民自身最根本的利益，关乎着社会的稳定。

（作者单位：海口经济学院；本文系海南省2015年度哲学社会科学规划课题成果，项目编号：HNSK（QN）15-20）

【注释】

①国务院发展研究中心课题组：“中国失地农民权益保护及若干政策建议”，《改革》（重庆），2009年第5期，第5～16页。

②廖小军：《中国失地农民研究》，北京：社会科学文献出版社，2005年，第257页。

③黄寰：“以就业推动失地农民的安置”，《经济问题探索》2009年第1期，第27～31页。

④钱忠好，徐美银：“我国失地农民可行能力缺失及其重构研究”，《学术研究》，2008年第12期，第69～74页。

责编 /王坤娜