清单式责任：一种新的问责范式

汪金玉

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)



清单式责任：一种新的问责范式

汪金玉

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241003)

责任清单制度是政府深化行政体制改革的创新举措，是践行贯彻“法定职责必须为”目标要求的集中体现，是现代政府探索突破传统问责制体制困境而构建运转有效问责机制的制度性回应。从责任清单创设渊源、问责特点等层面入手，探讨责任清单制度施行推广的紧迫性与必要性；就如何健全完善责任清单制度，并以此为抓手助推政府问责制发展提出建议。

责任清单；问责制；新范式

责任政府是近代政治发展的理念产物，也是现代国家建设的重要目标。随着民主政治的深度发展和法治进程的向前推进，责任政府的理念标榜和制度建构已然成为众望所归。责任清单作为近年来各级政府大力推行的一项新的定责模式与追责机制，其创制目的不仅在于呼应并配合权力清单的执行与落实，促使政府部门及其工作人员心存戒律、切实履行公权公用；而且旨在通过架构形式的明责、定责以至达成操作层面的问责，从而助推服务型政府建设子目标——责任政府的建设与发展。

一、责任清单制定的缘由

责任清单是与权力清单互补共生的一项新事物，其问世勃兴既有深厚的理论根源，也具有强烈的现实必要性。责任清单是现代政府自觉加强分内责任规范建设，积极践行“法定职责必须为”规范逻辑于当前行政管理领域的延伸和反映。

(一)责任清单制定的原则依据

1.人民主权原则

民主政治体制下，主权在民的理念已经深入人心，并已成为不争的共识。既然政府的权力本质地源自人民并由其所授予，那么政府理应代表人民。在坚持用权为民、对民负责的原则基础上，按照人民的意志期许，最大限度地满足与维护公众的合理权益诉求，使民众能够真正享受更多的实实在在的获得感。同时，政府及其公职人员要根据制度安排和职责划分，内在地明确并主动承担相应的权力行为及其所带来的责任后果。从原则方式的意义上讲，主权在民的最高价值形态的表现形式即是民主。鉴于“民主的方式是政府公共权力运作的主要方式”[1]，其实现路径部分在于透过公权的作用及其必要的限定，进而达到增进、实现和保障公民权利与自由的目标。

对于政府组织而言，一方面要善于通过发扬民主来积极保障民主。为了保证决策过程的科学化与民主化、政策执行的规范化及高效化，必须重视发挥有效兼有序的民主参与和民主监督的作用，使民主的真实性以一定的过程得以展现，从而在彰显民主旺盛生命力的同时，充分激发政治体系的活力；另一方面，要勇于凭借相对限权来最大维权。公民权利的维护程度一定意义地体现于对政府权力的约束限度，而对政府权力施加管束的策略之一即是根据职责落实的效益状况来给予监督和评判。如何突破以往单纯的事后监督而为事前、事中及事后的全方位监督，除了依赖监督主体多元化、监督体系完善化以及监督途径多样化，关键在于创制并搭建一条事前、事中问责预警的制度设计和事后责任追究的惩戒机制有机结合的维系纽带。显然，责任清单正是顺应这一联动需求，利用程序问责而最终达成程序控权的实质目的。

2.法治原则

法治是民主政府理性构建的理念反映，也是责任政府履职尽责的法律保障。“只有在这个基础之上，我们才有可能来谈论政府的有限性、政府的责任和政府的高效能。”[2]法治的基本旨意在于确保公民的基本权益免受非法侵害和破坏，而上升到政府活动层面的法治则要求政府一方面必须能动地遵从法律的管制和威严，按照权责法定的要求严格落实依法行政，坚持把法治的原则及方式贯穿融入公共行政的各类领域、各个方面、各项环节，确保决策、执行与监督的各级过程都能按照制度化的法治轨道畅通运行。另一方面，法的适用原则和强制特性表明，如果政府及其公职人员违背了体现民意的“良善之法”的旨意，特别是单方地破坏了法定权力的量与质的统一，那么意味着民众可以通过一定的渠道去伸张法对于政府及其公职人员权力行使的约束作用，也就是发挥法律对于捆绑政府扩张潜能、打破集体行动逻辑以及消解异化利己偏向的功能，必要时还应以问责的方式使之服从法律的失责治理。作为社会进步的客观结果，法治既是社会法律秩序的集中反映，也是责任政府建设的条件和基础。现代责任政府不仅要奉行法律至上的价值准则，更要遵循依法办事的行为规则。要通过创新方法和改进策略，尽可能谋求多方力量，合力构建法的形式化制度及刚性运行机制，从而率先投身法大于权的应验实践。

3.权责一致原则

权责一致是界定政府权力行为和职责担当所必须坚持的基本准则。这一准则本质上象征着一种对等统一的关系。这种内部关系又深刻地烙印于民主政府的权力归属、权力获得、权力行使及权力维持的方方面面。可以说，“在责任政府之下，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任”[3]。民主政府的权力既是一种公共性权力，也是一种后果性权力。所谓后果性权力，即这种权力行为既可能带来积极的正面效果，也可能造成消极的负面后果。而两种不同结果的关键成因既不在权力本身，也不在权力客体，而是取决于权力主体。既然权力操控者一方面负有带来权力积极后果的责任，就理当被正当赋予特定的权力，这也是其履职尽责的前提和条件；另一方面，既然政府接受了公众的委托并代其行使权力，政府也就必须承担相应的权力后果，因为此时的政府角色已不是单纯的权力作用主体，也是客观存在的义务主体和责任主体。

蒋劲松教授认为：“行政意义上的责任政府有三个要点，第一个要点是行政机关内部决策权的配置，即实行首长负责制还是合议制；第二个要点是权责一致；第三个要点就是问责制。”[4]为了有效贯彻权责一致原则，克服政府自身的异化，积极践行现代政府追求的“民治”本质，在公共行政的具体管理实践中应当注重运用高效的运转机制，通过组织设计和程序管理把公共利益转化成具有可操作性的绩效目标，利用执行环节中权责匹配或者责任严明的评估标准和考量方法，将预期目标同成型结果进行比对，根据比对结果存在的客观落差或间距的值域情况(值域越大，表明权责分离越大；反之亦然)，最终综合认定并评估政府部门及其工作人员的履职尽责状况。责任清单的编制问世有助于上述预设任务目标的推进和开展。

(二)责任清单制定的政策法规依据

责任清单的公布与实施除了依靠理论层面的支撑，也离不开现实的政策法规保障。从政府责任层面来看，国家根本大法《宪法》第27条明确规定：“一切国家机关实行……工作责任制。”其他法律法规及规章如《行政复议法》《行政诉讼法》《行政处罚法》《国家赔偿法》《公务员法》《行政机关公务员处分条例》等均从不同角度和约定条件对相应责任主体的归责、追责和惩戒作了明晰规定。从政府政策文件来看，早在2001年国务院就颁布了《国务院关于特大责任安全事故行政责任追究的规定》，2004年国务院又颁布《全面推进依法行政实施纲要》，其中就政府违法不当权力行为提出了明确的追责要求。具体到责任清单层面，2014年10月，国务院党组会议提出要把建立责任清单会同权力清单和负面清单作为今后各级政府着力推进的三大重点工作之一。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，其中就建立并完善权力清单和相应责任清单制度提出了明确的目标要求。同时，浙江、安徽等省份在贯彻中央有关会议精神和国家政策方针的前提下，结合自身实际需要，积极响应并大力推进权力清单和责任清单的编制推进工作。2015年12月，国务院颁发《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，至此，责任清单制度正呈现出上达中央、下及地方，各级政府不同部门间纵横发展的蓬勃态势。

二、责任清单所形成的问责特点

(一)明确了责任主体及其职责范围

责任主体是责任承担的具体对象，也是实施责任落实的基本要素。责任主体所属的职权范围或责任配置是对其是否构成违纪违法或违规违章基本事实的评判前提。责任主体与主体责任构成了政治问责同一问题的两个基本方面。责任清单所划定设置的责任主体及其职责权限无疑有助于解答学者登哈特在论及行政责任时提出的三个问题，即：“我们为了什么而负责？我们对谁负责？怎样才能最好地保证那种责任？”[5]而责任清单所划定设置的责任主体及其职责权限，笔者认为划归依据至少在于：一是基于党纪国法及相关政策法规文件；二是基于权力或其所对应的事项(包括行政许可审批和非行政许可审批)的类别；三是基于政府部门及其工作人员的(管理和服务)职能；四是不同地区或部门的实际情况及需要；五是上级组织或党委的特定委派；六是非政府组织等的请托。

纵观各地责任清单内容中就相关责任主体及其职责限域的明晰判定，从意义角度看：首先，有助于建立严格的权力行使责任制，确保权力行政与责任行政的协调对称；其次，有助于有效开展行政问责，倒逼行政问责制特别是行政首长问责制的落实和发展；再次，有助于维护行政秩序，提高权力主体行政效能，促进绩效管理制度的健全与完善；再其次，有助于增强相关责任主体的责任意识，刺激和警醒其监管自律的自主觉悟和服务意识；最后，有助于同体问责与异体问责的针对性开展和协同配合。

(二)厘清了责任类型

社会事务的繁杂性决定了政府行使的权力类型具有多样性，而权力类型的多样性又导致政府及其公职人员所担负的责任具有复合式特质。只有厘清相关责任主体的责任类别，才能更好地以细化职能达到细化责任，进而遵循并实施制度化与标准化问责。“每一个特定的责任类型背后都有一套与之相适应的规范体系来支撑。”[6]一般地说，政府及其公职人员所肩负的责任类型至少包含政治责任、法律责任以及社会责任等①。三种责任形式间既相联系又相区别的互补关系，共同奠定了责任主体行为民主化、法治化和道德化的趋势格局。

责任清单的编制和实施不仅从理性设计与制度安排层面框定了不同机构或部门所承载的职责范畴，为责任承担者预设了担责界限和问责基调；而且从宏观维度避免了追责情形沦落形而上的境况，为持续推进权责监管常态化，适时制止责任后果严重化，实效开展责任惩戒复合化提供了坚实的基础和强力保障。

(三)开启了程序问责模式

“对于一项制度而言，其关键特性在于其程序化、规模化和系统化，并往往依赖于一套可操作性的制度模型。”[7]公共行政领域的问责不仅仅是基于权力的消极后果来问责，也就是说不能止于一般的“行政性问责”，而应该把问责的矛头深入体制机制的“坏死性软肋”，合理探索并搭建科学灵动的“程序性问责”，继而从根本上回归问责所具有的惩前毖后、治病救人的功能效应，最大限度伸张问责应有的约束权力与保障权利的治本意图。“‘程序性问责’不仅要求问责遵循严格的程序，而且要求问责的内容具有程序性内涵，即抓住问责的本质性，找到具有抽象的、一般规律性的地方。”[8]

责任清单的一项重要内容就是对责任事项的明确规范，结合当前部分地方公布的责任清单实际，就责任(问责)程序的基本环节来说，可大体分为受理、审查、决定、送达、事后监管等六个阶段。每个责任阶段既具有各自的相对独立性，同时也具有与其他责任阶段承接递进的因果连续性。责任清单制度所确立的这种责任程序的问责范式，其优越性不仅能体现于凭借职责的分工有助于纠偏“问责风暴”背景下问责环节可能出现的无序、误差乃至失调；而且表现为通过将责任理念转化为制度的有效套路，有效避免因职权交叉、多头管理所造成的问责含混、问责失范及问责扯皮等现象的发生；不仅如此，在利于减少相关责任主体意外失责机率的同时，极大地增加了其相应的失责成本。

三、以责任清单制度助推政府问责发展的路径与保障机制

责任清单制度既是政府深化行政体制改革的创新举措，也是践行贯彻“法定职责必须为”目标要求的集中体现。如何加快推进行政问责体系建设，健全完善责任清单制度，并以此为抓手助推政府问责制发展，成为当前理论界和实务界共同面临的一项重要课题。

(一)持续深化政府问责体制改革

如果认为“公共利益……是政府组织制度化创造和带来的东西”[9]，那么责任政府就是建基于法治政府、有限政府和高效政府之上，对政府所负有的权利与义务通过理念导向与制度建构，以寻求存在合理性的重要价值定位。在趋于现代化的社会格局中，随着经济市场化、政治民主化、文化多元化以及利益矛盾的复杂化，现代政府正面临着较以往更多、更新、更顽固的难题与困境。正是诸多因素的错综交织，使得对政府的执行力和公信力不仅备受严峻考验，更是提出了更高的要求。为了更好地推动政府的权责明确，促进政府用权规范，保障监督问责有效，提升政府综合效能，必须加快推进政府问责体制改革，完善相应责任约束机制，建立科学、合理而有序的问责制度体系。所谓政府问责体制，笔者认为至少包含两重含义：一是政府问责的组织结构体制，二是政府问责的运行机制。就政府问责体制改革而言，首先，要厘清各责任主体及其相应的责任层次关系，充分明确各问责实施主体间的职责分工与协作；其次，通过实行合理分权，尽可能降低权力运行招致的责任风险，构建科学规范、协调透明的政府责任体系；最后，规范责任追究执行程序，推动问责实施的制度化、法制化、程序化及长效化。

(二)科学推进责任清单制度化建设

政府的权力清单和责任清单是由一系列程序板块所组成，主要内容一般包括权力类型、事项名称、实施依据、责任事项、追责情形、权力运行流程图以及廉政风险点等。为了有效发挥责任清单的整体功能和终极效益，降低包括问责机制在内的政治系统运作成本，必须搞好责任清单的科学设计、调整完善、督查监管以及落地见效。具体而言，一是要结合地区和部门实际，合理编制并协调推进责任清单制度，使之更具系统性、程序性与可操作性；二是要依据法律法规，做好责任清单的衔接整合工作，牢固责任意识并以责任为主线，深入推进机构、职责、权限、程序等各方面的规范化及法定化；三是要实施责任清单动态管理，完善政府内部问责规则，确保问责对象、问责形式、问责程序、问责尺度等方面公平、公正及有效。

(三)加大制度宣传，提高负责及问责意识

责任清单制度作为当代政府顺应民主化善治的趋势和公民社会民主诉求的产物，为了达到预期目标，保证其演进逻辑和制度构建的理想价值的实际贯彻，必须从思想层面强化对清单内容及意义的认知与认同，从而实现责任清单的执行有效、问责有力。“一个真正的责任政府必然是具有强回应力的政府，不仅包括对社会基本要求和质询作出及时有效的回复与应答，而且还包括对政府失责行为的有效追究并将处理过程与结果及时公布于众。”[10]概言之，一方面政府部门要加大政策制度的宣传，落实好责任清单的信息公开工作，增强责任清单的运作透明度，使政府工作人员做到胸中有责、用权有畏，便于形成自我约束与接受民主监督；另一方面，相关问责实施主体应主动了解并熟知政府部门所制定施行的清单内容，根据具体权力行为依法遵规，合理有序地评判与反馈意见或建议，为权力主体增强服务意识、改进工作质量、提高工作能动性及实施必要的责任追究提供可靠的条件和保障。

(四)落实责任追究行为，强化问责执行监察力度

要完善责任机制，制度建设是根本。在当前责任行政浪潮日趋高涨的情况下，核心问题即是聚焦两方面：一是责任制度的完善，二是制度的贯彻与落实。制度的生命力源自制度的效益，而制度的效益则体现于制度的实践。落实责任清单制度必须以法律为准绳，以事实为依据。做好与权力清单的衔接、配套和联动，加强权力运行监管，扩大公权运行透明度，严格依法行政，平衡行政自由裁量权量与质的统一，正确履行行政职责和管理服务职能，切实做到“政府权力进清单、清单之外无权力”。同时，要依据责任清单划定的范围和程序要求，严明问责纪律，杜绝人情问责、法外问责，防范利益掣肘、特权干扰，确保权力运行监督与失责违规惩戒的有章可循、有据可依、公平公正，最大限度发挥责任清单的整体效能。

(五)跟进相关配套举措

完善相关法律规范。尊崇法律权威，弘扬法治理念，建设法治政府基础上的责任型政府，有法可依是前提，执法必严是关键。对于落实依法行政、依法问责，要务之一在于完善相关问责法规。一方面要健全完善法律法规，包括修订、完善及汇编系列问责法规；另一方面要明确职责划分，建立科学统一标准，包括理顺地方法规、条例以及政策、文件等与法律之间的关系。

转变行政服务理念。思想意识先于行动实践。以责任清单为制度抓手，大力推进责任政府建设和政府问责制的发展，要求政府及其工作人员必须加强自身作风建设，转变落伍思想观念，自觉树立法治思维，牢固服务态度和责任意识，实现由“官本位”和“权力本位”向“民本位”与“权利本位”的积极转变，在为社会及公众提供优质高效的行政管理服务的同时，始终以责任清单确定的问责基准为标杆，主动减少行政失误，不断提高自身的管理能力及服务水平。

注释：

①不同学者根据各自不同的理解，对政府责任类型的划分及表述也有所差异。综合来看，可大致归纳为：岗位责任、行政责任、政治责任、法律责任、社会责任、伦理责任、道德责任、道义责任等。若从公共行政的性质视角，本文认为岗位责任和行政责任可隶属政治责任，而伦理责任、道德责任和道义责任可统属社会价值意念的范畴，因此可宏观地归为社会责任一类。

[1]王伟.政府公共权力效益问题研究[M].北京：人民出版社，2005：130.

[2]乔耀章.政府理论[M].苏州：苏州大学出版社，2003：260.

[3]蔡放波.论政府责任体系的构建[J].中国行政管理，2004(4)：48-51.

[4]蒋劲松.责任政府新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005:36.

[5]登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].丁煌,译.北京:中国人民大学出版社,2004:121.

[6]杨解君.行政责任问题研究[M].北京:北京大学出版社,2005:60.

[7]赵蕾.行政问责制度模型:基于运行程序的规范分析[J].公共管理学报,2006(4):76-80.

[8]陈毅.责任政府的建设:理性化构建与民主化善治[M].北京:北京大学出版社,2012:230.

[9]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,等译.上海:三联书店,1996:23.

[10]韩兆柱.责任政府与政府问责制[J].中国行政管理,2007(2):18-21.

(责任编辑：张璠)

Listing Type Responsibility: A New Paradigm of Accountability

WANG Jinyu

(Department of Law, Anhui Normal University, Wuhu, Anhui 241003, China)

List system is the responsibility of the government to deepen the reform of administrative innovations, which is the embodiment of implementing the objectives and requirements of “legal duties must be”. It is also the systematic response to how the modern government constructs the effective running system to breakthrough the plight of the traditional running system. From the creation of the list of origin responsibility, accountability and other aspects of the characteristics of start list system, it focuses on the responsibility to promote the purposes of the reasonableness and necessity and on how to improve and perfect the responsibility system and use the list as a starting point, boosting government accountability system development. Feasible suggestions are put forward.

responsibility list; accountability system; new paradigm

2016-03-04

汪金玉(1989—)，男，安徽桐城人，安徽师范大学法学院硕士研究生，研究方向：当代中国政府与政治。

D630

A

1674-0297(2016)04-0006-05