地方院校内部治理现代化的现实困境与实现路径

陈超凡， 苏经强（福建师范大学，福州350117）



地方院校内部治理现代化的现实困境与实现路径

陈超凡， 苏经强
（福建师范大学，福州350117）

摘 要：地方院校在我国高等教育治理体系中具有十分重要的地位和作用，当前存在校内权力运行失衡、管理体制不顺、规章制度不完善等困境，制约了内部治理的现代化进程。本文以综合改革的研究视角，提出坚持党委领导下的校长负责制、构建以章程为核心的制度体系、推进教授治学、完善民主管理、改革校院管理体制、建设理事会（董事会）等具体路径，以加快促进地方院校内部治理体系和治理能力现代化。

关键词：地方院校； 内部治理； 现代化； 综合改革

1978年以来，随着我国从计划经济向市场经济转轨，高等教育逐渐从“管理”向“治理”转变。“管理”与“治理”虽一字之差，但内涵大为不同。管理有主客体之分，其主体是单一的，强调主体对客体的“管”，具有强制性的意思；治理则强调多方主体共同参与、协同治理，具有现代化的意义。党的十八届三中全会以来，国家对综合改革、治理现代化做出了重大部署。加快推进大学治理现代化，是当前和今后一个时期高等教育综合改革的重要任务。大学治理现代化的关键是要处理好政府与大学的关系、社会与大学的关系以及大学内部的关系。地方院校是我国高等教育治理体系的重要组成部分，本文拟重点探讨地方院校的内部治理现代化问题。

一、地方院校在我国高等教育治理体系中的地位作用

按照隶属关系，我国高等院校可分为国家部委所属院校（以下简称部属院校）和地方政府所属院校（以下简称地方院校）；按照隶属主体，地方院校可分为省属院校和市属院校。高等教育作为科技第一生产力和人才第一资源的重要结合点，其社会属性十分明显，特别是地方院校肩负着为区域经济发展提供人才和科技支撑的使命。由于大多数部属高校是“985”或“211”工程高校，相对地方院校而言，他们获得国家和所在地政府大量的政策、资金等办学资源的支持，办学整体水平较高，在人才培养、科技创新、文化引领等方面发挥了引领示范作用，对经济社会发展具有较大的促进作用。但全国部属院校数量少，其中教育部直属院校仅76所，且分布不均衡，大多位于北京、上海等直辖市和各省会等大城市，无法满足我国不同区域经济社会发展的多元需求。

高等教育布局和资源分配不合理直接导致地方院校发展相对滞后，从而加剧了我国区域经济社会发展的不平衡。因此，加快地方院校发展，推动高等教育资源均衡化成为历史发展的必然。1980年，教育部批复同意成立汕头大学，拉开了地方市级政府举办大学的序幕，地方政府主导的“新大学运动”迅速发展起来。30多年来，市属院校和省属院校取得了长足发展，不断充实壮大了地方院校的力量。根据教育部公布的全国普通高校名单统计，截至2015年5月21日，全国普通高校共有2 553所，其中地方院校2 435所，占全国高校总数的95.37%［1］。可见，地方院校已成为我国高等教育体系的“绝大多数”，他们在我国高等教育大众化进程中发挥了不可替代的重要作用，推动了我国高等教育规模实现跨越式发展。我国先后超过俄罗斯、印度和美国，跃居世界各国首位，进入了高等教育大国行列。

地方院校的迅速发展不仅使我国高等教育类型和层次更加多元、结构和布局更加优化，还有利于高等教育服务社会功能下移，有效对接区域经济社会发展需求。当然，地方院校发展不仅是数量上的增长，还应该是办学质量上的提升。改革开放以来特别是我国实施“扩招”政策以来，地方院校办学规模得到了迅速扩张，但整体办学质量和水平不高，呈现“大而不强”的阶段性发展特征。因此，地方院校迫切需要综合改革，突破制约发展的体制机制障碍和深层次瓶颈问题，促进内部治理体系和治理能力现代化，构建保障质量提升、内涵发展的长效机制，使之真正成为我国高等教育体系的生力军、区域经济社会发展的助推器。

二、地方院校治理现代化的现实困境

当前，地方院校已由外延式规模扩张进入了内涵式质量提升的新阶段，但与部属院校相比，其办学理念、管理模式、体制机制等方面还有差距，办学实践中存在权力运行不顺、管理体制不活、效率低下等问题。

（一）权力运行困境

大学治理的核心在于校内权力的合理分配和有效运行。大学内部权力主要有4种，即政治权、行政权、学术权和民主权，地方院校也不例外。地方院校要真正实现治理现代化，关键是这4种权力要规范运行、各尽其责，但在实际运行中却不尽如人意。

一是党委领导和校长负责职权不清晰。1989年起，我国公办高校实行党委领导下的校长负责制；1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》以法律形式确认了这一领导体制。党委领导行使政治权，校长负责行使行政权，体现了党的领导和遵循教育规律的有机统一。由于书记是党委领导班子的班长，校长是行政系统的主要负责人，有些人没有准确理解和把握党委领导与校长负责的关系，甚至简单认为党委领导就是党委书记统揽一切，校长负责就是行政事务由校长说了算；有的院校没有很好地理顺党委领导和校长负责的职责，出现推诿扯皮、独断专行、班子不和等现象。例如，据新闻媒体报道，某高校书记校长因为不团结，两人坐不到一块，致使学校党委常委会长达一年开不成，严重影响学校事业发展。

二是行政权与学术权运行不协调。科森认为，大学表现出“组织结构上的一种奇特的二重性”，“同时存在着两种结构：一种是传统的管理科层结构；另一种是教师在其权力范围内对学校有关事务作出决策的结构”［2］。这两种结构实际就是行政机构和学术组织，行政机构层级分明、自上而下，具有强制性的科层特征，执行效率高；学术组织相对松散、自下而上，具有民主性的自治特征，执行力相对不强。虽然当前多数地方院校已成立学术委员会、教授委员会等学术组织，但实际运行中行政规范和学术自由经常发生冲突；一些“双肩挑”的高校及内部机构负责人以学者身份进入学术组织，他们的权力和地位难免对学术事务决策造成影响，一些学术组织沦为行政组织的附属机构。由此可知，行政权力对学术权力干预过多，导致学术权力边缘化，教授治学未能充分彰显。

三是民主权利落实不到位。民主管理是治理现代化的应有之义。虽然师生可通过教职工代表大会、学生代表大会、校领导接待日活动等途径行使自己的民主权利，但参与的渠道比较单一，师生参与面不广，他们反映的利益诉求问题有时未能落实和回复，使一些民主管理流于形式。当前，随着综合改革的全面深化、依法治校的加快推进、“互联网+”的飞速发展，涉及师生切身利益的问题不断增多，师生的法治意识日益增强，师生获得信息的渠道更加多元，从而对新形势下地方院校民主管理工作提出了新要求、新任务。

（二）管理体制困境

管理体制可分外部的高等教育管理体制和内部的校院管理体制。虽然目前内外部管理体制基本适应我国高等教育大众化进程，促进了地方大学的改革发展，但也暴露出一些弊端。

一是从外部管理体制看，上世纪80年代以来，国家不断深化高等教育管理体制改革，扩大省、市级政府管理高等教育自主权，到本世纪初基本形成“中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理的新体制”［3］。这种体制有利于调动地方政府的办学积极性和自主性，但受传统文化、惯性思维、区域经济发展需求等影响，一些地方政府对地方院校管得过多、统得过死，有的地方政府甚至把所属院校作为自己的二级部门来管理，地方院校校级领导任命、机构设置、人员编制、专业设置、招生计划、学费标准、经费使用等事务都受到政府的约束，地方院校办学中能够自主的权力非常有限。同时，由于国家对地方院校投入较少，地方院校办学资金资源过度依赖地方政府，致使其在“权力运行、价值理念、思维模式上依附于地方政府”［4］，无法真正实现办学的独立性和自主性。

二是从内部管理体制看，目前多数地方院校实施校、院（系）两级管理，属于科层式的管理体制，注重等级秩序。地方院校为了获得地方政府的办学资源、身份认同等，其设置的党群、行政、后勤机构自主不自主地与政府部门同构，这些部门掌握学校人、财、物等办学核心资源，导致管理重心过高。而作为办学主体的院（系）掌握的资源过少，一些地方院校简政放权，但只有事权下移，用人自主权、资金分配权等仍集中在校级层面，权、责、利失衡使院（系）主体地位严重弱化，院（系）无法充分调动本部门师生员工的创造活力。

（三）制度缺失困境

著名教育家夸美纽斯认为制度是学校一切工作的灵魂。与不断发展的高等教育形势相比，我国高等教育制度建设相对缓慢，一定程度上影响了地方院校治理的现代化进程。

一是上位法不完善。例如，《高等教育法》已颁布实施16年，当时一些条款规定比较原则、留有余地，之后并未进一步细化实化，导致各级各类院校在执行过程中具有不确定性。“有的地方已不能很好地适应快速发展的高等教育事业出现的新情况，需要进行修正与完善。”［5］

二是大学章程不健全。大学章程是依法治校的基本准则，与部属大学相比，地方院校章程建设进度相对缓慢，多数地方院校还没有制订大学章程，有些院校虽然已颁布章程，但从内容看，参考借鉴部属大学章程较多，存在同质化现象，未能充分反映本校办学历史、理念和愿景，缺乏自己的个性。有的院校虽然章程已颁布实施，但配套制度没有及时跟上。党的十八大以来，各级政府大力推进简政放权，地方院校对如何承接好、使用好上级下放的各种权力缺乏深入思考和整体设计，完善治理的新制度任重道远。

三是制度不落实。有的地方院校重视制度建设，但抓制度落实不够，实际工作中存在有制度不执行或“打折”执行、乱执行的现象。有制度不执行或执行不到位，容易产生“破窗效应”，其后果比没制度更可怕。近年来新闻媒体不断曝光的高校腐败案件，其中绝大多数与制度执行不力有很大关系。

三、我国地方院校内部治理现代化的实现路径

在现代法治社会，地方院校应着眼领导体制、章程建设、教授治学、民主管理、二级管理体制等重点领域，以法治思维和法治方式，全面深化综合改革，“更加注重从单项改革转变为综合改革，从增量改革推进到存量改革，从表层改革深化到深层改革”［6］，不断优化内部治理结构，充分释放创新创造活力，加快实现内部治理体系和治理能力现代化。

（一）坚持党委领导下的校长负责制，推动领导决策科学化

党委领导下的校长负责制是地方院校坚持正确办学方向，办出特色和水平的根本保障。2014 年10月《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》以中央办公厅名义颁布实施，地方院校应相应出台具体的实施办法，处理好党委与行政、党委书记与校长、集体与个人的关系。要厘清党委领导和校长负责的职责边界，党委应侧重谋划和决策，研究贯彻落实上级决策部署、决定领导干部任免、听取行政工作汇报并做出决定等，充分发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用；校长应侧重管理和实施，研究教学、科研、执行党委决定等行政工作的重要事项，充分发挥其在行政工作中的组织领导作用。要完善内部议事和决策机制，制订好党委和行政工作规则，明确党委会、党委常委会、校长办公会的议事范围和程序，依法落实党委职责和校长职权。要贯彻民主集中制原则，杜绝“一言堂”“拍脑袋”，凡属“三重一大”（重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金）项目，必须经集体研究讨论决定。对校园建设、招投标、财经等专业性较强的事项，应设立专家委员会和专门工作小组，由相应决策咨询机构提出意见后，再提交党委常委会、校长办公会研究决策。要全面实行院（系）党政联席会议制度，明确院（系）党政联席会议的议事范围、参加对象、决策程序等，强化党组织和行政领导的共同责任，规范院（系）办学行为。

（二）构建以章程为核心的制度体系，实现大学治理法治化

法治是社会治理现代化的基本特征。章程作为大学的“宪法”，是大学治理的总纲。地方院校要学习借鉴部属高校和国外高校章程建设的先进经验，组织广大师生员工积极参与章程制订，全面梳理学校历史、现状、未来，总结办学经验、特色和优势，查找办学不足和困难，明确未来发展方向和路径，按程序制订符合法律规范、遵循办学规律、体现学校特色的章程。同时要以学校章程为核心，对校内教学、科研、管理等各类规章制度进行“废改立”，构建上下贯通、相互衔接的制度体系。要认真做好章程和新制度的宣传，强化制度的执行力，维护制度的公信力，形成以法治思维和方式办学治校的新常态。

（三）大力推进教授治学，实现学术治理专业化

大学作为一个学术共同体，学术性是其本质属性。大学行政管理原本是为学术服务产生的，随着大学规模的不断扩大和治理结构的日益复杂，行政权逐步被强化。与部属高校相比，地方院校教授数量较少，加上受地方行政部门直接管理的影响，行政化现象较为严重。教育部颁布的《高校学术委员会规程》明确提出：“学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”［7］因此，校级层面要建立健全各类学术组织，合理界定行政机构与学术组织的职责分工，使学术权与行政权独立运行、相得益彰。要理顺教学工作委员会、学位评定委员会、科研工作委员会等学术组织的职能，优化学术组织的人员结构，校级主要领导应不担任学术组织的主要职务，以便充分发挥学术组织在学科建设等学术事务中的主导作用。院（系）级层面要探索实行教授委员会制度，无行政职务的教授应在委员会中占一定的比例，扩大专家学者在教学、科研和管理中的话语权。要实施人才强校战略，大力引育高层次人才，壮大教授队伍力量，为教授治学提供人才支撑。同时要完善师德师风建设长效机制，避免教授自身异化，保证教授具有较高的治学素养。

（四）完善民主管理，推动治理主体多元化

治理的关键在于平等、协商，调动各类利益主体积极参与。大学知识分子聚集，实施民主管理具有明显优势和良好基础。要坚持和完善教代会、学代会、校领导接待日，以及师生代表列席党委常委会和校长办公会等民主管理制度，广泛吸纳师生参与学校民主管理、民主监督，改变只有少数机关和工作人员办学的状况。涉及学校改革发展的重大事项，特别是收入分配、教师职称评聘、学生奖助等师生切身利益的事项，应提交教代会、学代会讨论审议，充分听取师生代表的意见和建议。要通过校领导信箱、校园官方微信微博、师生投诉机构等途径，畅通师生以校内申诉为基本形式的诉求表达渠道，多渠道维护师生的合法权益。扩大党务、校务公开，实施就业质量、办学质量年度报告发布制度，主动接受师生和社会的监督。目前学生参与民主管理不多，是地方院校治理工作中的一个短板，应积极拓展学生参与学校治理的途径，建立校领导、二级单位负责人与学生定期面对面交流机制，充分利用新媒体优势，在政策制定、执行过程中吸引学生广泛参与。

（五）改革校院管理体制，突出院（系）办学实质化

随着地方院校办学规模的不断增加，一些院（系）学生规模超过1 000人，教学科研任务繁重，由学校直接管理的难度加大。改革校院（系）管理体制，关键是学校层面要简政放权，实现权责利重心下移，从注重过程向注重目标转变。要按照“事权相宜、责权一致”的原则，合理界定学校和院（系）的职责，将人事、财务、机构设置等权力下放，使院（系）拥有充分的办学自主权。要优化机关部门的管理服务，为院（系）和学术组织更好发挥作用提供服务保障。学校在放权的同时，还应进一步加强监管。要推行院系办学目标管理责任制，强化绩效考评，每年根据学科专业特点对各学院工作情况实施分类考评，考评结果作为院系资源分配、干部使用、评优评先等重要依据，推动“校办院”向“院办校”转变。

（六）建设理事会（董事会），推动办学力量协同化

理事会（董事会）是大学与政府、社会之间的重要桥梁，董事会制度是国外现代大学治理中的通行做法，对地方院校显得更重要，有利于地方院校吸引各种力量参与办学，弥补办学资源的不足，调整规范办学行为。目前，我国成立理事会（董事会）的高校不多，地方院校理事会（董事会）更是少之又少，即使有也大多运行机制不完善，未能在治理中发挥实质性作用。要探索完善理事会（董事会）制度，搭建学校与政府、社会常态化联系的平台，构建多元主体共同治理的模式。要明确理事会（董事会）在大学治理结构中的地位和作用，不断壮大理事会（董事会）力量，成员应由学校主管部门，共建单位代表，支持学校办学的有关党委、政府部门，企事业单位和社团组织代表，以及社会贤达、杰出校友、师生代表等组成。要明确理（董）事的权利和义务，充分发挥成员的政策、资金、人脉等优势，推动学校在强化社会服务、扩大决策民主、争取社会支持、完善社会监督等方面取得更大成效。要把理事会（董事会）与校友会、教育基金会建设紧密结合起来，使三者之间相互支撑、形成合力，最大程度拓展办学资源。

参考文献：

［1］ 2015年全国高等学校名单［EB/OL］.［2015 －05－24］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe _ 634/ 201505/187754.html.

［2］ 伯恩鲍姆.大学运行模式［M］.别敦荣，译.青岛：中国海洋大学出版社，2003：11.

［3］ 马陆亭.我国高等教育管理体制改革30年：历程、经验与思考［J］.中国高教研究，2008 （11）：12－17.

［4］ 成洪波.试论地方大学治理体系现代化［J］.高等教育研究，2014（11）：12－18.

［5］ 瞿振元.推进高等教育治理现代化：目标、价值与制度［J］.中国高教研究，2014（12）：1－4.

［6］ 杜玉波.总结经验认清形势将省部共建工作不断引向深入：在2014年省部共作工作研讨会上的讲话［EB/OL］.［2014－12－25］.http：//www.upln.cn/html/2014/Channel_20 _1225/2974.html.

［7］ 教育部.高等学校学术委员会规程［A］.2014－01－29.

（责任编辑：张 杰）

Practical Difficulties and Implementation Path of the Modernization of Local Colleges and Universities Internal Governance

CHEN Chaofan，SU Jingqiang
（Fujian Normal University，Fuzhou 350117，China）

Abstract：Local colleges and universities have a very important position and role in China's higher education governance system.The existing campus power imbalance，imperfect management system，rules and regulations of predicament restrict the process of internal governance modernization.From a research perspective of comprehensive reform，specific paths are put forward：insisting the president responsibility system under the leadership of party committees，constructing the system of articles of association as the core，promoting professor participation in academic management，improving the democratic management，reforming university management system，and constructing the council（the board），to speed up the promotion of the local colleges and universities' internal management system and management ability modernization.

Key words：local college and university；internal governance；modernization；comprehensive reform

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1674－0297（2016）02－0110－05

* 收稿日期：2015－10－11

基金项目：福建省财政厅资助专项课题“文化背景下的现代大学制度建设”（2050205079）

作者简介：陈超凡（1980—），男，福建莆田人，福建师范大学助理研究员，研究方向：高等教育管理、近代教育史；苏经强（1979—），男，福建龙岩人，福建师范大学助理研究员，研究方向：高校人力资源管理。