我国政府性投资监管法律制度研究

刘　畅，华国庆

（安徽大学法学院，安徽合肥，230601）

我国政府性投资监管法律制度研究

刘畅，华国庆

（安徽大学法学院，安徽合肥，230601）

［摘要］政府性投资制度改革是我国深化财政体制改革的关键工作，完善政府性投资监管法律制度是其中重要的一环。当前我国政府性投资立法体系混乱、层次过低，监管机构权限配置混乱，投资资金监管不力，使得政府性投资效益偏低。为此，有必要健全政府性投资监管法律体系，厘清各部门监管权限、重构监管机制，规范政府性投资资金监管，加快政府性投资监管制度改革。

［关键词］政府性投资；监管；预算管理

政府性投资是推动我国经济高速发展的中坚力量，尤其是近十年间，政府性投资总值是过去五十多年全部政府性投资总额的十几倍。正是因为政府性投资具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，其总体效益备受关注。我国政府性投资立法工作已进行了十多年，但由于涉及部门广，始终未达成统一意见。没有系统法律的规制和指导，我国政府性投资正面临着越来越多的质疑：投资缺乏理性、挤占民营投资空间、贪污腐败泛滥等。而这些问题能否解决直接决定了政府性投资公平与效率的实现。如何通过有效的法律制度设计实现政府性投资行为理性化、法治化是我们亟需解决的问题。

一、政府性投资监管的必要性

政府性投资是基于市场在提供公共物品层面上的失灵现象而产生的，在市场经济背景下，由于公共物品具有明显的非竞争性和非排他性，若由市场主体负责公共物品的提供，其成本的投入往往难以收回，因此市场主体通常不愿意也无力提供公共物品。但公共物品的公共性又决定了其在社会生活中的不可或缺，若任由市场按其规律自主运行，社会发展所需的公共物品将难以维系。社会发展实践表明，市场失灵问题的解决最终只能依赖政府的宏观调控，同样，市场机制下的公共物品缺失必须由国家加以干预，以国家财政来支持公共物品的提供，由财政资金对公共物品进行投资和调控。［1］

然而，政府性投资通常数额较大、投资周期长、投资效益短期内无法体现。根据公共选择理论，当政府以“经济人”的身份提供公共物品时，其理性是有限的，难免会追求自身利益最大化，同样的政府工作人员追求个人利益的最大化而不是公共利益最大化，使得政府性投资同样会面临种种问题，即政府失灵。［2］当政府性投资领域出现失灵，一个有效的解决途径就是对政府性投资体制给予有效的监管，政府性投资行为的全过程都应当在法律的框架下进行，受到法律的制约和限制。

此外，政府性投资缺乏降低投资成本的激励，政府部门的活动往往很少关注成本问题，通常都只考虑效益而忽略支出，特别是政府性投资层面存在大量的财政资金浪费。必须要在立法层面严格监管政府财政投资支出，对成本达到有效的控制。

二、我国政府性投资法律监管制度评述

（一）立法体系混乱

当前我国政府性投资监管法律规范体系中尚无法律层级的规范，甚至于行政法规也并不多见，政府的投资行为主要依靠效力层级较低的地方性法规规章调控监管，大量的规范性文件导致政府性投资监管制度体系混乱，效力层级低。

1.法律规定缺乏系统性

我国法律体系中关于政府性投资监管制度多散见于其他专门法中，如《预算法》、《招投标法》、《审计法》、《国家重点项目管理办法》、《国家重大项目稽查办法》中都有涉及到政府性投资的监管问题，但缺乏规制政府性投资的基本法。自2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台后至今未有其他专门规制政府性投资制度的法规颁布。2010年，国家发改委研究制定《政府性投资条例》（征求意见稿），并向社会广泛征求意见，但该条例中对于政府性投资监管的规制过于原则性，并无足够的实践意义。而该条例的正式出台也是迟迟不见结果。虽然目前该条例已经报送至国务院，但政府性投资行为仍是长期处于缺乏专门法规规制的状态。

2.立法层次过低

我国目前专门的政府性投资立法文件多见于各省市的地方性法规规章中，多数省市制定有地方性的政府性投资建设项目审计监督条例或办法。而全国性的对政府性投资行为进行规制的多为政策性文件，缺少专门的法律法规。立法层级过低，导致政府性投资的规制权威性不足，没有全国统一性的基本法规，各地方政府在制定本地区的政府性投资规范时缺少具体依据，这赋予了地方政府很大的自主性，使其投资行为过于肆意，加大监管难度。另外，全国性的法律规范的缺失，使得全国性的投资项目监管无法可依，而这些项目往往关系到全国性的重大事务，影响范围大，影响时间久，正是需要严加监管的项目。

3.法律空白较多

当前我国的政府性投资立法更多地局限在对项目实施过程的监督上，但政府性投资是个重大且长期的过程，仅仅对项目实施进行监管是远远不够的，完善的政府性投资监管立法体系应当包括从投资决策到项目后监管的全过程。对于政府性投资权限划分、政府性投资的资金和规模控制等问题尚缺乏具体的立法规制，给政府性投资实践留下了过大空间，任意执法现象普遍。此外，我国政府性投资制度一个很大的问题就是缺失完整有效的追责机制，甚至在投资决策过程中并未规定责任追究制度，政府性投资行为违法成本过低、惩戒力度不足，难免导致违法行为愈演愈烈。［3］决策者无后期追责之忧，诸多重大决策行为未经科学性、合理性、可行性分析即告施行，由此带来的损害后果远大于项目实施过程中的违法行为造成的损失。

（二）监管机构权限配置不清

1.我国政府性投资监管机构

当前我国的政府性投资监管制度体系设计为多层次、多部门协同监管。在管理层次上，我国政府性投资监管体系由综合监督机构、专业监督机构以及行业和地区主管部门三个层次构成。在管理职能上，我国的政府性投资项目建设过程中，发改委、财政部门、国家审计部门、国有资产管理部门、建委、纪委监察部门、建设单位、工程监理单位等部门及重大项目稽察特派员均有相应监管权限。

（1）参与政府性投资项目建设部门的监管

发改委对政府性投资行为的立项、审批以及招投标进行监管。财政部门主要负责对政府性投资资金的使用进行监管。2009年财政部《财政投资评审管理规定》中确定财政部门对财政投资项目预决算进行评价和审查，监管财政专项资金的使用情况，财政投资评审主要涉及项目预（概）算的真实性、准确性、完整性和时效性审核以及项目基本建设程序合规性和基本建设管理制度执行情况审核。政府性投资项目也是纪检监察部门监督的重点领域。在投资主管部门内部，都设有纪检监察部门。同时政府性投资项目建设承建单位对政府性投资项目建设进行内部监管，而工程监理单位则监管建设项目的质量、工期等。总的来说，参与政府性投资项目建设的各相关行政管理部门都根据其职能范围对政府性投资行为的相应阶段承担监管职责。

（2）专门监督部门的监管

审计监督是政府性投资行为的重要监管手段，审计机关对政府性投资项目建设的真实性、合法性进行监管，是依据现行法律法规对政府性投资行为进行监管的独立机构。针对政府性投资行为的审计监管手段主要包括：政府性投资项目计划管理审计，政府性投资项目预算管理审计，政府性投资项目概预算执行情况以及竣工决算情况的审计监督。

根据我国人大制度，各级人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关，对政府及其工作部门行使监督权。人大对政府性投资行为的监督，主要通过重大规划审查、预决算审查、听取工作报告等方式实现。

此外，对政府性投资行为的专门监管主要体现在重大项目稽查制度上。2000年，国家发改委制定《国家重大建设项目稽查办法》。成立重大项目稽察办公室，由发改委负责组织和管理国家重大建设项目稽察工作，并派出稽查特派员对国家重大项目的建设和管理情况进行稽查。稽查特派员设立于投资主管部门内部，稽查项目建设，进行项目后评价，实质上是投资主管部门实施的非独立的内部监管。

2.我国政府性投资监管现状评析

在多部门协同监管体系下，除了审计部门具有相对独立的监管地位，其他监管机构在人员配置、经费获取等多个层面都依附于政府部门，与政府部门间的利益关系牵扯不清，难以真正独立、公正地行使监管职责，政府性投资监管最终走向“政府自我监管”，当出现不当投资行为时，监管职责的行使难免遭遇行政力量干预，政府性投资监管效益无法实现。

此外，当前的监管体系设计落实到实践中，由于监管主体较多，各个监管部门都注重于监管与自身职能相关的政府性投资阶段，导致政府性投资监管职能分散，难以凝聚进行合力监管。各监管主体间的职责分工混乱，反而导致各监管主体间互相推诿，立法中本应是职责、义务性规定的监管在执法中演变成权利性规定，监管机关被动监管，大量政府性投资项目处于无监管状态。

（三）政府性投资资金监管不力

1.投资资金来源分散

政府性投资资金一方面来源于国家或地方预算内资金，由国家财政预算进行拨款并统筹规划，主要用于国家基本建设项目、地方由国家统筹安排的建设项目以及其他由中央财政投资的专项建设项目。除此之外是大量的预算外资金，比如国债资金、土地出让资金、政府专项资金以及以政府信用为担保的国外政府贷款资金和国际金融机构贷款资金等。国债资金是国家通过发行债权筹集资金转而用于项目建设，每年我国都有大量的建设债权发行，并且发行规模处于持续增长状态。土地出让资金是中央政府或地方政府转让国有土地使用权获得收益或者直接将土地变价入股参与政府性投资项目建设。专项资金是政府依据法律法规或者国家政策所设立的用于专门项目建设的财政资金，如住房基金投资项目、环保基金投资项目等。此外还有政府自己承担偿还责任向他国政府以及国际金融机构如世界银行、国际货币基金组织等筹集的贷款资金。

政府性投资预算管理是规范政府性投资行为的重要手段，我国政府性投资资金来源复杂多样，并且存在大量的预算外资金，大量资金处于无序无监管状态。这些资金投资的政府建设项目缺乏总量控制理念，导致项目成本不适当增加。即使是预算资金投资项目，当前的政府性投资实践中也存在诸多问题，政府性投资预算管理的重点在于前期的项目设计、预（概）算审批，项目建设后期的预算管理力度不够，项目建设实施的实际情况与前期设计往往差异过大。此外，政府性投资项目周期长、投资大，在项目建设过程中客观环境难免发生变化，无法按照前期设计实施，在此情形下，本应按照严格的预算调整程序对项目加以变更，调整预算资金，但实践中，在项目建设过程中任意修改项目设计方案，随意追加投资，项目落成后超预算、超概算现象屡见不鲜。

2.资金浪费现象严重

政府性投资资金来源于政府，但是却完全交由承建单位支配使用，政府承担了资金提供与偿还责任，而承建单位却没有规定相应的责任追究机制，也即政府性投资资金的利益与风险相分离，承建单位在项目实施过程中无风险之忧。由此导致承建单位在建设材料采购、工程成本支出等环节中上缺乏相关成本约束理念，大量浪费政府性投资资金。

三、完善政府性投资监管法律制度

（一）健全政府性投资监管法律体系

如前文所述，随着投资体制改革，政府性投资在提供公共物品层面发挥着不可替代的作用，但我国当前的政府性投资监管法治化进程却与实践严重脱轨，及时建立并完善政府性投资法律体系是当下法治工作的重要一环。对此，有学者认为应当制定一部专门的《政府性投资监督管理法》，［4］亦有学者提出制定《政府性投资管理条例》。［5］笔者认为在当前的法治环境下，关于政府性投资的专门性法律法规且尚未出台，更遑论专门的政府性投资监管立法。可行的做法是在未来即将出台的《政府性投资条例》中规定政府性投资监管专章，将原来较为原则性、概括性地关于政府性投资监管的条文加以细化，明确政府性投资监管应当体现在政府性投资的各个层面、各个阶段中，从政府性投资决策的做出，政府性投资预算审核到项目的具体实施直至项目完成后的后续评价阶段都应置于严格的法律监管之下，合理划分各政府性投资监管主体间的权限，确定政府性投资监管责任追究机制。同时，对现行的其他部门法中与政府性投资监管有关的条文进行修改，健全政府性投资监管配套法规，建立起全面有效的政府性投资监管法律体系。

（二）厘清各部门监管权限，重构监管机制

监管机制合理有效的运行是政府性投资制度发展完善的前提，考虑到政府性投资监管无序的现状，需要对监管部门的权限进行重新划分。

1.设置专门的内部监管部门

实践中过多部门承担监管职能反而使得监管效益难以实现，有必要将政府性投资监管权进行统一并交由专门的监管部门行使。可将分散于各个项目建设部门的监管权限收归专门的监管部门，并整合各专门监管部门。具体而言，将各项目建设单位的自我监管权限收回，发改委所设重大项目稽察办公室的职能划归审计署，以审计部门为专门的政府性投资监管部门，全面监管政府性投资整个过程，独立行使监管权。

2.强化人大的外部监管权

单纯的政府内部监管必然面临监管不力，必须由更高的权力机关对政府性投资加以监管，由人大进行外部监管可以提高监管效果。不过，还应进一步强化人大对政府性投资规划及预决算的审查权限，项目建设部门及时报告工作进度，项目建设过程中变更规划必须报送人大审查，落实人大的监管权。

3.引入社会监管

社会监督是提高政府性投资决策科学化、民主化的有效途径。当然，提高社会监督效用的关键在于政府性投资信息的充分公开透明，应当将政府性投资纳入政府信息公开目录，对投资资金的来源和使用方向、项目建设情况等予以公示，由社会公众予以监督。

（三）规范政府性投资资金监管

由于政府性投资资金监管不善，政府投资项目成本过高，这是对国家财政的浪费，也损害了公众利益。当前，有两个环节是政府性投资体制改革亟需解决的。第一，建立政府性投资资金集中支付体

系，在政府财政支出中明列政府性投资项目支出，将分散的资金来源予以统一，从国家财政中统一划拨，防止建设单位擅自追加、随意使用，降低资金监管难度。第二，健全政府性投资预算管理机制，对政府性投资资金统一进行预算统筹。一方面，在年度预算编制中设立政府性投资项目，政府性投资规划作为年度预算的一部分经由人大严格审批；另一方面，因客观情况变化而导致政府性投资项目不能一预算规划完成，则需依《预算法》规定的预算调整程序调整政府性投资计划。

以上建议是基于我国当前法制环境而列出的可行性较高的途径，政府性投资体制的发展完善仍是长久之路。

参考文献：

［1］ 冯薇.政府投资监管法律制度研究［D］.重庆：西南政法大学，2012.

［2］ 边岳.论政府投资决策的法律规制［D］.北京：中国政法大学，2011.

［3］ 张国平.政府投资决策权研究［M］.北京：中国法制出版社，2012.

［4］ 李建胜.政府投资监督管理的法制研究［D］.北京：首都经济贸易大学，2008.

［5］徐虎.论政府投资的法律规制［D］.南京师范大学，2014.

［中图分类号］D922.2

［文献标识码］A

［基金项目］安徽大学经济法制研究中心项目“我国政府性投资管理立法研究”（2015ADJJFX03）

［作者简介］刘畅（1992-），女，硕士研究生，研究方向为财税法。华国庆（1964-），男，教授，研究方向为经济法学。