生产建设项目“天地一体化”监管示范总体实施方案

2016-03-24李智广王敬贵

中国水土保持 2016年2期

关键词：实施方案水土保持监督管理

李智广，王敬贵，2

(1.水利部水土保持监测中心，北京 100053；

2.珠江水利委员会珠江水利科学研究院，广东广州 510611)

生产建设项目“天地一体化”监管示范总体实施方案

李智广1，王敬贵1，2

(1.水利部水土保持监测中心，北京 100053；

2.珠江水利委员会珠江水利科学研究院，广东广州 510611)

[关键词]生产建设项目；水土保持；监督管理；天地一体化；实施方案

[摘要]根据《全国水土保持信息化规划(2013—2020年)》和《全国水土保持信息化实施方案(2014—2016年)》，水利部印发了《全国水土保持信息化工作2015—2016年实施计划》。为做好生产建设项目监管示范工作，水利部水土保持监测中心组织编制了《生产建设项目监管示范实施方案》。该方案基于国产高分辨率遥感影像、通用GIS工具和全国水土保持监督管理系统等现代信息技术手段，全面阐述了开展项目建设扰动遥感识别、建设扰动合规性分析、数据入库管理、信息即时交换与共享的工作流程与技术方法。该实施方案的主要内容包括监管示范工作的目标与任务、监管对象及其主要指标、工作流程与技术方法、组织实施与进度安排等。

近20多年来，我国经济社会发展迅速，城镇化、工业化和基础设施建设处于快速发展过程中，生产建设活动频繁剧烈，由此造成了较严重的水土流失危害。据2005—2007年水利部、中国科学院和中国工程院联合开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”调查估算，“十五”期间我国生产建设项目建设扰动地表面积552.8万hm2，平均每年实际发生水土流失面积273.7万hm2，弃土弃渣92.1亿t，水土流失总量9.5亿t[1]。因此，十分有必要加强生产建设项目水土保持监管，防治生产建设人为水土流失及其危害[2-3]。遥感技术具有实时性强、覆盖范围大、客观、精确、快速、高效等诸多优势，目前已经被广泛应用于资源环境的监测监管工作中。生产建设项目水土保持监管工作涉及范围广、任务重，而目前主要采用现场监督检查手段，难以实现对所有生产建设项目的监管，非常有必要采用“天地一体化”的监管方法，即采用先进的遥感技术，结合地面监督检查，实现对生产建设项目水土保持状况的全覆盖、准实时监管。按照水利部对水土保持信息化工作的安排，水利部水土保持监测中心组织编制了《生产建设项目监管示范实施方案》，这里就该实施方案的核心内容略作介绍。

1目标与任务

1.1　目　标

根据水利部的总体部署，2015—2016年开展生产建设项目“天地一体化”监管示范工作，其主要目标是：①形成基于高分辨率遥感影像调查与现场复核相结合的生产建设项目水土保持监管业务技术流程；②建立技术规范统一、各级分工协作、监管信息一致的生产建设项目水土保持监管业务工作模式；③充分利用全国水土保持监督管理系统V3.0平台，实现生产建设项目水土保持监管信息的即时交换与共享。

1.2　任　务

生产建设项目“天地一体化”监管示范的主要任务是：①开展两次生产建设项目扰动状况遥感调查，利用国产高分辨率遥感影像，7个流域管理机构和31个省(自治区、直辖市)在2015、2016年分别开展一次示范县生产建设项目扰动状况遥感调查，掌握生产建设项目水土保持工作动态；②完成生产建设项目扰动状况遥感调查数据入库管理，以全国水土保持监督管理系统V3.0为平台，将两次生产建设项目扰动状况遥感调查数据入库，对生产建设活动的空间信息和属性信息进行全面管理；③开展生产建设项目水土保持监督管理信息的即时上传、交换与共享示范，以全国水土保持监督管理系统V3.0为平台，将示范县生产建设项目防治责任范围、扰动地表情况和水土保持监督、检查与整改落实等情况信息即时上传、交换、共享。

2监管对象与指标

2.1　监管对象

生产建设项目“天地一体化”监管的对象为各类生产建设项目，包括公路、铁路、涉水交通、机场等36类生产建设项目(见表1)[4-5]。采用遥感调查和现场复核方法实现对生产建设项目扰动状况的监管，遥感调查对象为面积大于0.1 hm2的生产建设扰动地块(2 m分辨率遥感影像上对应250个像元范围)，现场复核对象为面积大于1 hm2的生产建设扰动地块[6]。

表1　生产建设项目分类

2.2　监管指标

监管指标是指生产建设项目及其扰动地块的相关主要特征参数，具体包括：

(1)项目名称。指某一生产建设项目的正式名称，以水土保持方案批复或者其他部门批复文件为准。

(2)建设单位。指某一工程项目的投资主体或投资者，以水土保持方案批复或其他部门批复文件为准。

(3)项目类型。指某一工程项目所属的行业类型，具体参考表1。

(4)地理位置。指某一工程项目所处的具体行政区划位置，可以用项目详细地址和靠近中心可达点的经纬度两个指标表示。

(5)防治责任范围。指某一个工程项目水土保持方案批复规定的水土流失防治责任范围，包括项目建设区和直接影响区，本次监管示范工作中用防治责任范围的边界和面积两个指标表示。

(6)扰动范围。指某一工程项目建设实际扰动破坏原地表地貌的范围，本次监管示范工作中用遥感解译的扰动图斑的边界和面积两个指标表示。

(7)水土保持方案批复情况。指某一工程项目水土保持方案的批复文号、机构和时间。

(8)扰动合规性。指某一个生产建设项目建设行为是否符合水土保持有关规定。本次监管示范工作扰动合规性仅针对四类主要情况：合规、未批先建、超出防治责任范围和建设地点变更。

总体来说，生产建设项目扰动合规性分析包括三个层次：第一层次是从水土保持方案是否获得批复来分析其合规性。若生产建设项目水土保持方案已经由相关部门批复则判定为合规(即已批在建)，否则为不合规(即未批先建)。第二层次是从实际扰动范围是否超出批复的水土流失防治责任范围来分析其合规性。若生产建设项目现状实际扰动范围完全位于批复的防治责任范围内则判定为合规，否则为不合规，包括超出防治责任范围和建设地点未经批准发生变更两种情况。第三层次是从实际扰动分布、水土保持措施建设与批复方案的一致性来分析其合规性。若实际各类扰动分布与批复的工程平面布局一致，且水土保持措施建设与批复方案相比数量足、质量好、位置准且进度及时，则判定为合规；否则为不合规。

本次监管示范工作只针对前两个层次的合规性进行分析，合规性判定结果有合规、未批先建、超出防治责任范围和建设地点变更等四类。

3监管示范技术路线与方法

生产建设项目监管示范工作包括前期准备、遥感调查、审核入库、成果应用与示范总结等四个环节，总体技术路线如图1所示。

图1　生产建设项目监管示范总体技术路线

3.1　前期准备

水利部组织编制《生产建设项目监管示范实施方案》，开展技术交流与培训，收集和分发示范县遥感数据；各流域管理机构和省级机构选择并上报监管示范县，收集整理水土保持方案及其批复文件等资料。

3.2　遥感调查

各流域管理机构和省级机构根据需要对遥感影像进行专题信息增强、影像融合、影像镶嵌等处理，利用遥感影像解译生产建设项目扰动图斑，将批复的生产建设项目水土流失防治责任范围上图，初步分析生产建设项目扰动合规性。在此基础上，对扰动图斑和生产建设项目有关情况进行现场调查复核，完善扰动图斑解译成果。

3.2.1扰动图斑遥感解译

在建立生产建设项目扰动地块遥感解译标志的基础上，基于高分辨率遥感影像，采用人机交互解译方法或者面向对象分类方法[7]，对示范县内面积不小于0.1 hm2的扰动地块进行遥感解译，获得示范县扰动图斑分布图。面向对象分类方法的解译流程如图2所示。

图2　生产建设项目扰动图斑面向对象分类方法的解译流程

3.2.2防治责任范围上图

为判定生产建设项目扰动是否合规，要掌握扰动图斑与水土保持方案批复的防治责任范围的空间关系，因此需要将防治责任范围上图。对具有正确地理坐标、矢量格式的防治责任范围图，可直接导入空间数据库以实现上图；对只有纸质图或者扫描栅格文件的防治责任范围图，需要对防治责任范围进行矢量化，主要包括项目位置初步定位、防治责任范围图与遥感影像配准、防治责任范围边界勾绘、防治责任范围属性数据录入等步骤(图3)。

图3　水土流失防治责任范围上图流程

3.2.3扰动合规性初步分析

利用GIS软件空间叠加分析工具，对示范县生产建设项目水土流失防治责任范围图与扰动图斑分布图进行空间叠加分析，初步判定生产建设项目扰动的合规性，其流程如图4所示。

3.2.4现场复核

生产建设项目扰动状况现场复核的主要对象是面积大于1 hm2、合规性初步分析结果为“疑似未批先建”、“疑似超出防治责任范围”、“疑似建设地点变更”这三类扰动图斑。现场复核内容主要包括造成该扰动图斑的生产建设项目名称、建设单位、是否编报水土保持方案、水土保持方案批复文号，以及是否存在设计变更及其变更报备情况、超出防治责任范围的扰动部分是否确实为该生产建设项目造成的扰动或者是否为其他项目超出批复防治责任范围的扰动部分。

图4　生产建设项目扰动合规性分析流程

在现场复核过程中，需要填写生产建设项目监管示范复核信息表，对现场复核工作底图上存在问题的扰动图斑进行相应标注，拍摄现场照片，收集相关证明材料。

3.3　审核入库

流域管理机构和省级机构对示范县遥感调查成果进行审核，审核内容主要包括三个方面：一是现场复核的工作底图、生产建设项目监管示范复核信息表、照片、其他信息等资料有无遗漏、错误，数据是否完整、正确；复核人员是否已签名，是否加盖了单位公章。二是示范县生产建设项目扰动图斑矢量图、防治责任范围矢量图的属性信息填写是否齐全，格式是否正确。三是示范县现场照片是否符合要求。

在审核后，流域管理机构和省级机构负责将示范县生产建设项目监管示范成果录入全国水土保持监督管理系统V3.0。需要录入的示范成果主要包括：

(1)示范县遥感影像。包括：在前期准备环节，水利部组织收集和分发的示范县遥感数据；在遥感调查环节，流域管理机构和省级机构进行专题信息增强、影像融合、影像镶嵌等处理后的影像。

(2)示范县生产建设项目水土保持方案资料。包括：方案报告书、批复文件、方案特性表、防治责任范围扫描图。

(3)示范县遥感调查与现场复核成果。包括：生产建设项目扰动图斑分布矢量图、水土流失防治责任范围分布矢量图、监管示范复核信息表、复核现场照片。

3.4　成果应用与示范总结

基于全国水土保持监督管理系统V3.0，水利部、流域管理机构、省级机构、市级机构和县级机构开展监管示范成果数据应用，可以按照行政区、合规性、扰动面积、项目类型等指标进行成果数据查询和统计分析，掌握示范县生产建设项目及其扰动状况，并应用于各级水土保持监督管理工作。

流域管理机构和省级机构分别对生产建设项目监管示范工作进行总结，水利部对全国示范工作进行总结，并制定生产建设项目监管技术规范和推广方案。

4组织实施与进度安排

4.1　组织实施

根据《全国水土保持信息化工作2015—2016年实施计划》(水利部办公厅文件，办水保〔2015〕88号)的要求，水利部水土保持司负责全国生产建设项目监管示范工作的组织领导，按照“基础支撑、统一要求、全面监管、各级协同”的原则组织实施。各参与单位的主要责任如下：

4.1.1水利部水土保持监测中心

水利部水土保持监测中心承担全国水土保持监督管理系统V3.0升级的组织实施及推广应用，组织编制生产建设项目监管示范实施方案，开展技术培训与指导、督导检查，负责收集和分发示范县遥感影像、示范总结、技术规范编写制定工作。

4.1.2流域管理机构

流域管理机构负责组织流域水土保持监测中心站，确定示范县，开展生产建设项目监管示范；负责水土保持信息化软硬件环境建设与协调等工作；参加技术培训；协助开展地方工作的督导检查。

流域水土保持监测中心站承担示范县生产建设项目监管示范具体技术工作，主要包括：负责示范县水利部批复的生产建设项目水土保持资料收集整理工作；负责示范县解译标志建立、扰动图斑解译、防治责任范围上图和合规性分析；负责示范县扰动图斑现场复核资料制作、现场调查复核、遥感调查成果修正工作；承担示范县生产建设项目监管成果录入系统工作；负责示范县生产建设项目监管示范工作总结。

4.1.3各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团水利(水务)厅(局)

各省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团水利(水务)厅(局)负责组织省级水土保持监测总站，确定示范县，开展示范县生产建设项目监管示范；组织示范县进行现场复核；负责水土保持信息化软硬件环境建设与协调等工作。

省级水土保持监测总站承担示范县生产建设项目监管示范具体技术工作，主要包括：负责收集、整理示范县部级和省级批复的生产建设项目水土保持方案及相关资料，汇总示范县各级批复的生产建设项目水土保持方案及相关资料；负责示范县解译标志建立、扰动图斑解译、防治责任范围上图和合规性分析；负责示范县扰动图斑现场复核资料制作、现场调查复核、遥感调查成果修正工作；承担示范县生产建设项目监管成果录入系统工作；负责示范县生产建设项目监管示范工作总结。

4.1.4各市(州、盟)水土保持机构

各市(州、盟)水土保持机构主要负责收集、整理示范县市级批复的生产建设项目水土保持方案及相关资料，协助现场调查复核工作。

4.1.5各示范县(区、旗、县级市)水土保持机构

各示范县(区、旗、县级市)水土保持机构主要负责收集、整理本级批复的生产建设项目水土保持方案及相关资料；协助现场调查复核工作；开展生产建设项目扰动范围动态监督、检查、整改落实等情况信息采集，开展生产建设项目监督管理示范。