行政管理专业人才培养定位和职业发展路向的自洽

2016-03-23钱正荣

陕西行政学院学报 2016年1期

摘要：行政管理专业人才培养长期处于教学研究所强调的“狭义行政”与学生就业路向“广义行政”的分裂局面，造成了学生的学科信仰和专业认同低，教师亦鲜有努力坚持学科内核的自觉意识。为弥合教育教学与人才就业去向的鸿沟，需在整体论的指导下，还原并坚持行政管理的“公共性”，寻求和回应其教育教学与就业路向、职业生涯发展的自洽性。

关键词：行政管理；人才培养定位；整体论；公共性

中图分类号： G642.0 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.015

一、行政管理专业人才培养定位导致的问题困境

1887年威尔逊发表《行政学之研究》一文确立了公共行政学科的独立存在，但是，公共行政的身份危机一直如影随形，[1] 学界从来没有停止争取其独立的学科地位和知识范畴的努力。即便如此，公共行政的“知识危机”和“合法性危机”仍然存在，[2][3] 那么，在这种学科范式危机之下，公共行政的人才教育又该如何自处呢？现实说明了一切。

20世纪80年代，公共行政以行政管理的名义予以恢复和重建，并呈现快速发展态势。人才培养普遍存在诸多问题已为学界共识，而且学界同仁也一直保持着强烈的反思自省的传统。例如，倪星认为，公共行政学教育模式存在学科地位待定、人才培养取向和重点不清楚、知识层次不分明、学科体系混乱等问题，[4] 郭小聪提出，行政管理的人才培养目标是以复合型和应用型为主，还是以专门型和理论型为主？人才培养模式上是采取‘拓宽基础、淡化专业的宽口径培养模式，还是‘专业化、‘专门化的培养模式呢？这个问题至今还没有完全解决。[5] 这种对学科的反思传统尤以中山大学为代表，警醒学人要直面学科发展困境和现实。

行政管理专业人才培养定位模糊带来了更多问题和困惑，如人才培养目标的泛化和边缘化导致很多学校难以加大对行政学科的投入和建设、学生就业去向与人才培养定位的初衷偏离较大；[6] 学科虽已归入管理学门类，但所设课程政治学色彩依然浓厚，学生普遍反映理论与实践脱节，课程设置过分偏重非专业优势的其他学科知识，学生学习了四年仍然不明白行政管理为何物，学生的公共服务意识和责任感欠缺，[7] 学生就业整体处于进入壁垒很低而退出壁垒较高的尴尬境地，以致专业的核心竞争力不彰。[8] 这些问题不仅影响了学生的学科信仰、专业认同、学习兴趣和职业规划，也使这种飘忽不定的、碎片化的专业形象不断传播扩散于社会之中，从而又反过来又影响学生的市场认可和职业发展，阻碍了一个学科存在于这个社会系统中所被赋予的独特使命和责任的实现，以及学者们参与社会变革话语权的发挥。

笔者旨在突破一般常规性的从培养目标、教学计划、课程体系和教学方法等方面进行批评后给出对策性建议的分析套路，拟从整体论的视角出发“观其大略”，就行政管理人才培养过程中的几大问题着重探讨，期望能取得拨云见日，略解困惑的效果。

二、整体论对行政管理专业人才培养困境的初析

整体论（holism）的提出者哲学家斯马茨（J. C. Smuts）在1926年的《整体论与进化》提出：“即使累积了某部分，也决不能达到整体。这是因为，整体远比部分之和大”。[9] 他认为，虽然整体是由部分构成，但不是简单相加，是各个部分按照一定结构和互动方式组成了整体，一旦具备了整体性，各部分的性质也会随之改变。整体论是建立在对还原论的机械主义研究方法的批评之上，还原论主张认识整体必须分解为部分，一直可以分解到等级结构中的最低层次。它忽略了具有复杂结构的、系统组成部分之间的互动作用以及整体的不可还原性。20世纪70年代，在复杂科学理论的影响下，人们开始反思还原论的局限性，从整体论出发寻找科学认识的新路径。这种认识论和方法论对社会发展各个领域产生了广泛的影响，对复杂事物提供了更科学的认知和研究路径。

公共行政学科以其包罗万象的行政体系和活动为研究对象，具有复杂事物的典型特质，必须要从整体上把握其根本性质，在此基础上来确定人才培养定位，协同处理其间的重大问题。然而，由于现今行政管理专业的学生在国家公务员考试中没有优惠通道，因此，大多数高校就在广义行政管理的理解之下向企业管理方向拓展，在培养定位、专业方向和课程设置上作出妥协来增补部分企业类课程，为学生不确定的就业未来提供职业技能准备，最后导致专业使命初衷与学生职业发展路向的偏离。例如，“根据我国政府机关人事制度管理的特点以及行政管理毕业生的就业去向和社会需求，行政管理专业应该以广义的行政管理为培养目标”，并且“采用‘公共行政 + 企业行政的复合式专业人才培养模式，使学生在掌握行政管理专业知识和技能的同时，具备公共部门行政管理和企业行政管理的相关技能，实现人才专业技能的交叉复合”，[10] 就是最具代表性的表达。从期望为学生提供实用的企业岗位技能的初衷和教学计划上的课程名称来看，在操作层面基本上是在还原论思维下的简单化相加，除了开设以行政学为主体包括管理学、社会学、经济学、法学等基础原理性课程以外，更愿意由企业管理教师来讲授更为纯粹的企业管理领域知识，以弥补行政管理专业本身难以为学生创造比较理想对口就业环境的缺憾。

从表面来看，这种人才培养定位也具有某种程度的合理性，有调查表明，教学应用型、教研型高校选择企业就业的学生比例占了2/3以上。[6] 然而，这种来自不同学科的课程组成的交叉复合知识体系是否融入了行政学的核心知识和命题，是否实现了行政学的学科使命和价值，是否体现了教师对行政学的独特性和合理性的自觉意识和认同感就不得而知了。这种权宜做法可以理解，但是，很多学生四年学习之后仍然对行政管理的概念模糊，未能理解这些分散的课程在行政管理知识体系中的价值。这样的课程设计最后的结果就是一方面对学生参加公务员考试的助益寥寥，另一方面又不能满足企业人力资源管理等岗位的专业化需求，两个发展路径不能从理念上统摄起来。这样的人才培养回避了行政学在公共管理和社会治理过程中理应承担的智力支持角色和重任，学生对行政管理的专业认同和精神使命无暇顾及也就不难理解了。

三、整体论视角下人才培养定位须处理的四大关键问题

整体论的视角为突破行政管理专业人才培养困境提供了有效的认识论和方法论，还需要我们“将科学性、批判性及反思性等理念贯彻到学科人才培养过程中，从内在层面保证公共行政学的认知活动能够按照自主逻辑展开”。[11] 下面就目前行政管理人才培养过程中的四大协同问题着重探讨，包括人才培养与行政学科发展态势和社会治理环境的关系、公共行政的知识内核与多学科基础的关系、公共行政理论与实践的关系、人才培养与就业需求的协同与匹配的关系问题。

（一）行政管理人才培养对学科发展趋向和社会治理环境的回应

公共行政学的每次学科范式转变都带来了科学研究共同遵循的规范和话语体系的改变，这将在很大程度上影响研究者和学习者的知识体系、技能训练、思维方式和价值判断。无论学者们是否将新公共管理运动视为一次学科范式的转变，它事实上对公共行政产生了极其重要的影响。

以1979年英国首相撒切尔夫人上台为标志，随后波及澳、新、美、加等国，全球性的行政改革运动正式开始。其在缩减政府职能、精简政府机构、改革文官制度、放宽政策规制等方面做出了巨大尝试，试图重新调整政府与市场、社会与公众之间的关系，以期改善政府绩效和公共服务，实现社会的自我管理。但是改革结果并非理想，还产生了诸多不良后果，直至全球性金融危机爆发其弊端才在全球范围内暴露出来。但其却在中国学界风行，除亟待进行理论上的总结和反思以外，其对公共部门的“权力空心化”改革，还是削弱了国家的政策能力，加强政策能力研究正是对新公共管理运动反思的重要结果。[12] 政策规划部门应该重新得到重视，政策分析人才也应着力加快培养才是因应之举，提高政府在政策制定过程中的前瞻性视野。此轮行政改革虽已过去，但是反映了社会公众对政府失望和极其不信任态度的政治气候，重建公众对政府的信心与信任任重道远。经济学视角融入公共管理之中，政府与其他社会主体的合作与互动更加紧密，对政府公共管理人员提出了新的理念、素质和能力要求，如需要对公共组织与其他组织、团体、非营利组织和私人公司以合同形成工作关系的管理，既懂公共部门管理又熟悉私营部门运作的跨界人才等。公共行政研究和人才培养应主动地对其做出回应。

从深层次来说，这场改革“在其深层动力上，可以看作是公共性的躁动……但是，在如何根据走向实质公共性的要求来建构公共行政方面都远远没有达到60年代的‘新公共行政运动在公共性问题上完成的理论自觉”。[13] 从社会历史发展阶段来看，推进公共行政的实质公共性趋向可能需要几代人的努力，但是这种改革努力最后必然体现在人的身上，尤其体现于行政组织人员的观念和行为目标上，以及社会大众的广泛参与上，是否坚持“以人为本”的理念是实现公共性目标的重要路径。如若公共行政学科不能顺应行政改革发展趋势，提供具有批判性思维能力、富有道德感和公共理念和行为的人，而沦为只是提供技术化解决问题的方案工具，这个学科也就难以捍卫本该属于自己的话语权地位。

更为重要的是，面对21世纪，还要整体性反思“现代公共教育并没有把最大限度地开发人性作为第一目的”，而是在产业社会的价值观支配下任其服从于经济发展的目标，痴迷于竞争、奢侈与浪费，却忽略与人类同胞的接触与依赖关系，直至今天全球共同面对资源枯竭，生态破坏的困境。不难想象，行政组织人员在其中也扮演了重要推手或放任者的角色，需要重新唤起诚实、正义、公平、宽容、同情、合作、和谐等早已光芒失色的人类理想，否则带来的是整个国家的灾难。

（二）公共行政的知识内核与多学科基础的协同

公共行政的多学科特质是学界的基本共识，这是由学科产生的知识背景、研究对象的范围和性质所决定的。罗伯特·达尔如是表达：“公共行政学的研究必须变成一门有更广泛基础的学科，不应将它束缚在一种狭窄地界定了的技术知识和过程之上，而必须扩展到变化着的历史、社会、经济和其他的条件因素上。” [14] 张康之对此传统直言肯定：“公共行政的研究有着好的传统，它广泛地吸收和借鉴各门学科中的有益因素……保持这一传统是必要的，而且会获益无穷。” [15] 但是，如何最好发挥多学科基础对行政学的价值，如何处理二者之间的操作化关系是值得深入探讨的。

从现实来看，行政学的多学科特质在现实中被简单化为各个学科组成的一个松散的联合体，很多行政管理教学计划中看到的是原子化状态的，来自各个学科的独立课程的联合而非具有综合性、完整性的由非跨学科课程充实的课程体系。“困扰中国行政学的核心问题，不是清晰而明确的学科边界所造成的约束或限制，而是学科边界意识淡漠和不确定所导致的学术立场不清、学科身份不明的问题。” [16]

行政学作为一个具有内在综合性和整体性的学科，超越了其他学科作为部分的作用之和，具有了自身特质，绝非哪一个单一学科可以支撑，但也不是多个学科组成的“自选菜单”，而是首先要把握其整体性本质，然后与其他关联学科产生正向的协同反应。因此，行政学的学科建设需要反思，其独特性决定了不能遵循现代经典学科范式的路径发展，即从简单的研究对象和方法、基本概念到通过基本推论构建逻辑严密的基本理论，必须围绕“公共性”确认行政学自身的知识内核，并随着其他相关联学科的成熟性提高，通过行政学来统摄他们，形成行政学多个分支学科或形成一系列交叉学科，从而达到依靠行政学自身无法解决问题的目的。

综上所述，我国行政管理人才培养的多学科特质必须在回答行政学自身知识内核和关键命题的基础上才能统摄和实现对其他相关学科的统一和协同，否则学生将迷失在来源于多学科堆砌起来的课程丛林中，在不知公共行政为何物中怅然结束。

（三）公共行政理论研究与实践应用的对接

威尔逊在《行政学之研究》开篇即言：“我认为任何一门实用科学，在没有必要了解它时，不会有人去研究它。”这说明行政学从来都是一门应用性、实践性很强的学科，但是，这并非说明它不需要理论探究，恰恰相反，“探讨这一学科的理论前沿，重点在于找到理想型的抽象理论与现实中可操作理论之间的结合点，唯理论，又避免象牙塔中的抽象”。[17] 可见，公共行政从其诞生之日开始，其理论研究与实践是相互融合、一体两面的。

一个国家的行政改革都需要理论的系统构建来确保顶层设计的正确性和前瞻性，尤其是当下我国正处于改革攻坚时期，需要在世界公共管理背景下探求能够适于我国国情的本土理论，而不是完全因循西方的理论，进行直接套用和移植。20世纪后期尤其是进入新世纪以来，从工业化社会进入后工业社会时代，人类社会进入愈加复杂和不确定性的历史阶段，公共行政学面对新的社会治理环境和问题要作出理论上的回应，如公共行政从现实层面对公共利益的实现问题，如何超越权力制度和法律制度构建道德制度的建立基础，如何寻找超越民主理想的社会治理方案，如何突破管理型政府模式规划和建设服务性政府，如何超越回应性政府模式使政府更具前瞻性视野和能力。这些问题也是人才培养中需要着重考虑的问题面向，对它们的有效回答有助于确立我国行政学人的理论自信，也将对改革深化提供正确的智力支持，影响的是整个国家国民的福祉，否则只会纠结于西方理论在体制国情不同的国度削足适履地适用的无力感。

总之，行政学的学科性质决定了其研究和教学都要保持高度的现实敏感力，从众多学科知识中寻求对其进行解释、控制和引导，不存在远离现实的纯粹的抽象理论建构。因此，如前文中有研究者依据高校教学与科研的关系及其培养定位的差异，将高校区分为研究型、教研型、教学应用型来探讨行政管理专业人才培养定位的科学性是值得商榷的，事实上这也是一种比较流行的高校层级划分标准和人才培养定位的分析方式。笔者认为，无论是哪个层级的高校，研究、教学和应用都是一体的，都脱离不了行政学科的应用性质。张康之也表示，“公共行政理论研究对现实的关注或者说一刻也不脱离现实的做法是由于这个学科的应用性特征所决定的，公共行政理论研究与一般性的哲学研究不同，它不是思辨地把握世界的方式，而是直观地审视现实的方式，它不为了学科的发展而进行体系建构，而是时时扣住现实的需要，进行有现实意义的理论思考。” [15][18] 不同高校培养人才定位的层次性主要是基于所能获得的研究资源和实践应用平台的不同，所观照的现实场域和回应现实需求的能力就有了差别，正因为如此，很多地方性高校的研究方向与领域体现了相当的区域性，主要是与当地政府、企业和社会组织合作，为他们提供科研和智力服务的同时，也获得了人才协同培养的锻炼平台。

（四）行政管理人才培养与就业需求的匹配

美国哈佛大学前校长德雷克·博克在其《回归大学之道：对美国大学本科教育的反思与展望》一书中表示，虽然高等学府殿堂的教授们对大学变成职业训练营表示反感，但是如果有意回避职业教育所带来的挑战，也不是问题的解决之道，为职业生涯做准备已成为当代大学的培养目标之一。[18] 市场经济条件下的高校人才培养不仅要从课程设计上为学生准备职业发展技能，还要将就业前景分析和就业指导纳入其中才是明智之道。

然而，对于行政管理专业学生而言，他们首先需要的是解救于“学非所用”、“有价无市”的困境，希望拥有可以瞄准的明确的就业方向，至少从理论上实现培养目标与就业方向的匹配。笔者认为，这是完全可能的，而且是“名正言顺”的匹配，何以可能呢？从整体性视野出发，把握事物的根本性质，然后探寻可能的实现路径和落实的主体，事实上，这也是这个学科知识技能发挥价值的用武之地。还原行政管理的“公共行政”本来面貌，坚持行政的“公共性”根本性质，“不论是否向国家意志负责与否，只要是肩负公共目的责任的组织皆是公共行政关注的对象”。[19] 无论是政府、企业或社会组织都需要拥有公共管理知识素养和技能训练的人员，他们在各自的领地里以不同的方式维护公共利益价值观：政府以公共政策为工具以强制性权力的方式来实现；企业从公共关系（Public Relations）①角度以履行社会责任的方式来实现，公益性社会组织以非营利性和非强制性权力的方式提供公共服务以体现其公共性。这种公共利益实现格局也体现了现代公共治理的思维，他们各自的活动领域范畴将随着改革的推进可能发生改变，需要高度关注和跟踪研究他们各自对人才需求的结构变化和素质要求，具体来说：（1）随着服务型政府的建设，行政管理人才的素质和能力直接关系到公共服务质量和国家竞争力水平，公共管理技能训练和精神塑造成为构建学习型政府的首要内容。（2）随着我国政府职能的转变和剥离，各种社会组织得以催生并迅猛发展，构成公民社会成长的重要力量，亟待培养其承接政府转移职能的能力，而政策缺失和人才缺乏已成为限制其规范化发展的瓶颈，无论是从监管者的角度还是社会组织运作者的角度，其人才培养都值得认真研讨。（3）随着事业单位改革的深化，剥离之后保留的是从事公益服务的组织，非营利逻辑是其改革的内在逻辑，以保障其公共性和公益性。

目前，政府监管、内部治理和激励机制都是保证公益类事业单位回归公共性的重要研究课题。总之，服务性政府的建设，公益类事业单位的析出，各种社会组织的发展，都将给具有公共管理技能且富有使命感和公共精神的人才造就了巨大的发展空间。

20世纪80年代，贝瑞·波兹曼明确提出“所有组织都是公共的”的论断，认为要试图在组织之间区分公共的和私人的是很困难的。[20] 这里探讨的不是要模糊政府与企业的区别，也不是要将企业实践移植到政府之中或作为政府绩效的量尺，我们承认它们存在根本性质上的差异，这种共通性的追问并不是要去除各自原有的本质属性。“按照科学管理的一般看法，行政或管理的目的就是效率，正是这一点构成了公共行政与私人行政的共同出发点。” [11] 但是，将共通性归为“效率”的后果就是行政失去了自己的灵魂，行政成为了一种手段的定位，最终造成公共行政的公共性迷失，丧失了其根本属性。笔者以为，研究的目光要投注到现实层面，而非完全受制于传统思维框架的束缚。

从现实来看，企业生存与发展的社会环境里有多重因素促使其公共性的生长，表现在：（1）基于企业竞争模式和竞争环境的变化，越来越多的企业开始将对社会和环境的关心即善尽社会责任作为一项战略目标，整合到经营战略和竞争战略中。（2）企业面对的公众群体的力量变化，公众态度越来越影响企业生存的政治气候。从根本上说，企业本身就是基于公众的认可而存在，以消费者公众为例，随着消费者的知情权、选择权、安全权、个人隐私权和受重视权等权利要求需要得到满足，政府监管力量的增强，以及各种NGO组织的活跃等力量的兴起，消费者保护运动影响日盛，企业越来越需要平衡多种价值和利益，谨慎其政策的制定。（3）基于公私协力、政府购买和公共服务市场化改革，企业越来越以各种方式影响和参与公共服务供给。（4）基于风险社会的来临，曾视为技术创新和社会进步的力量也制造了巨大的社会风险，企业在现代化反思中基于风险界定需要体现责任担当，要出于人类的共同利益的考虑对人类面临的深层危机做出反应。“政治与非政治的概念变得模糊了，它们需要系统的修正。” [22]

可见，正是企业对公共利益的追求成就了他们的“公共性”特征，使公共利益成为企业与公共部门之间重要的联系纽带，只是对于前者来说，它是一种补充性质，而对于后者而言，则是根本属性。少数传统派的学者对于企业能够实现公共利益持反对或保留意见，但是，如今事实证明越来越多的人开始接受企业的目标是二元的，企业增进社会利益的行为与追求股东的利润最大化二者之间是相互制约，力求平衡的关系。[23] 事实上，企业作为“社会公民”，从公共关系的角度要对消费者、媒体、社区等社会公众利益做出反应，但是，只有企业基于公共利益的道德价值才会做出实质性的反应，最终促进社会公共利益的增长。

总之，在社会转型、全球化、新媒体勃兴的背景下，改革与风险、危机赛跑的当下中国，公众态度、公共舆论、公共问题和公共利益已经前所未有地开始成为影响企业发展和形象塑造的一股重要力量，而这就是“公共性”的全部内涵，企业也将成为增进公共利益的构成主体之一。对企业而言，更熟悉的话语是“公共关系”或“社会责任”，从可持续发展的角度，企业的公共性属性的增强并不会否认股东利益最大化的传统原则，反而对其构成了一种修正和补充。因此，顺应时代发展和社会进步，企业需要拥有公众思维和理念的、对公共利益重视、对政治气候敏感、平衡各种利益和价值思维、善于对内对外关系协调和熟悉政府运作逻辑的高层次人才，这与行政管理的人才培养产生了内在一致性，它不仅解决了行政管理人才培养和企业就业取向的对接，也为进入企业工作的行政管理学生展现了未来可观的职业生涯进路图景。

四、行政管理专业人才培养定位和职业发展路向

行政管理无论是从以往广义上强调“事务管理”的层面，还是狭义上强调“公共行政”的层面，其人才培养路向都并非仅有进入政府部门才是唯一正途。目前，虽然进入政府部门尚有制度性障碍，但在满足非营利组织不断增长的人才需求和营利性企业领域都拥有广阔的就业和发展空间，只是其素质和能力不是来自于一般事务管理的知识和思维，而更与公共行政人才培养重视的公众态度、公益精神、社会责任和价值平衡有关，即要凸显“公共性”而非“效率”的共通属性。因此，必须强调的是，行政首先不是与政府相关，而是与公共性有关。我们需要反思的是，行政管理人才培养上，我们可能正是因为缺乏对学科核心命题的执著追问，缺乏对学科的自我认同和自觉意识，从而失去了捍卫自己核心地盘的信心，放弃了用“公共性”统摄其他学科为我所用的勇气，从而只能通过多学科菜单式的课程拼凑，在没有生发公共精神和信仰的前提下由学生自我打造所谓的综合素质来增强其不确定的职场未来和人生的竞争力，对一个学科的发展而言是不负责任的，也是自毁声誉的。

行政管理人才培养定位应从广义的行政视角看待，但它又不是简单地强调“政府公共行政+企业事务行政”两条比较隔离的路径机械相加，而是强调具有统一的“公共性”价值取向和素质能力内核的多元发展取向的人才培养路径。这种公共性既体现于行政体系中，也体现于由非营利组织等构成的公民社会中，更存在于注重公共关系和可持续发展的私营企业之中。这种人才培养定位不但终结了长期以来教学研究强调“狭义行政”，学生就业路向为“广义行政”的分裂局面，而且也为绝大部分进入到企业（包括非营利组织）工作的学生建构了一条可能从初级文秘、人事行政、行政总务、公关专员、企业社会责任（CSR）经理到高级行政总监的不断上升的职业生涯发展路向的图景，这在一个学生“应该做好在一生中跨越五大行业准备，或者准备好一生要更换10-15次工作” [18] 的时代完全是有可能的，而且是内在知识关联性较大、职业转换成本最小、从业满足感最强的一种职业生涯进路。当然，在梳理出一条从人才培养到职业方向的通路之后，还需要从教学计划、课程设计、教学方法改革、协同培养平台建设等多环节进行目标和手段的有效对接，同时，由于行政管理专业的实践特质，尤其需要加强职业训练的资源融入。“如果职业教育和自由教育携手并进，那么必将激活两者的活力，能更好地为学生服务。” [18]

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