论地方保护主义的隐性腐败性

2016-03-23王芳肖文圣周敏倩

陕西行政学院学报 2016年1期

王芳++肖文圣++周敏倩

摘要：地方保护主义的利益攸关方追逐的是个人利益最大化，最终损害国家的整体利益。地方保护主义违背国家的宏观经济管理政策，扰乱市场经济，损害政府公信力，也是一种腐败。一些地方官员与市场经济主体存在关联利益，形成利益攸关关系，导致地方保护主义行为泛滥，须从晋升考核、政府执政理念以及执政职业化等制度设计上消除地方保护主义。

关键词：地方保护主义；利益攸关；利益最大化；大政府；博弈

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.006

一、利益相关与攸关

社会中个体或单位组织之间普遍存在利益相关关系，即其中一方利益变化，另一方利益也变化的情况。由于竞争，市场经济中的企业或个人之间的交易，存在一方的利益变化影响到另一方利益的变化的现象。即使在非市场经济中的双方，一般也是一种利益相关关系，比如犯罪、见义勇为等。同样，在整个社会中也存在双方利益关系非常密切的关系，即存在一荣俱荣、一损俱损的关系，这就是一种利益攸关关系。

利益攸关关系是指出现一方利益增加，另一方利益也增加；一方利益受损，另一方利益也必受损，这时双方被称为利益攸关方。所以，利益攸关是指存在关联利益而形成的相互依存、密不可分的两个主体之间的关系，这时，关联利益就是攸关利益。任何两个主体通过交易，双方实现交易目的，则这两个主体是利益相关，二者仅是利益相关方。当存在关联利益时，交易的双方之间存在不被第三方分享的隐性的或者第三方不能通过竞争获得的利益时，使得二者形成相互依存，密不可分的关系，这时这两个主体就成为利益攸关方。由于攸关利益的存在，使得双方关系更加密切，超越了正常利益关系。

市场经济的主体（即家庭和企业），按照市场机制进行产品和要素交换，即家庭向要素市场提供生产要素，获得货币收入，然后向产品市场购买商品与服务；企业向产品市场提供产品与服务，获得货币收入，再从要素市场购买生产要素进行再生产，这就是纯粹的市场经济。由于竞争的存在，任何两个独立竞争的交易主体只能是利益相关方，而在社会中非经济交易的两个主体一般不会形成利益相关关系，但是，当两个市场经济主体形成联盟，就会存在共荣和共损的攸关利益，这时双方就可能存在攸关利益。

在混合经济中，政府加入市场经济，行使政府管理职能，向市场经济中的两个市场（产品市场和要素市场）和两个主体（企业和家庭）提供服务，获得财政收入以维持政府管理成本的耗费。所以，当政府行使政治权力执行政府的管理职能时，相关利益方是国家、企业和家庭，形成的利益相关关系如图1所示。

当市场经济主体接受行政管理时，国家与市场经济主体是利益相关方，政府提供的服务回报的是获得国家整体利益，政府成员获得的是财政拨款的工资收入，市场经济主体接受服务回报的是其接受提供的商品或劳务的收入之后缴纳的税收或收费，其形成财政收入，所以两者只是一般的利益相关关系。

由于政府干预经济和社会管理，需要进行财政支出，而政府与混合经济中的其他主体之间的交易，是政府提供的服务性与强制性的交易，不是市场经济性质的交易。当存在利益的非正常、不公平的分配，即存在为特定主体利益的分配时，政府与市场经济主体之间就可能存在攸关利益。

当地方政府奉行地方保护主义时，其行为不再以服务市场经济为目的，为市场经济提供公平的竞争环境，而是为特定的经济主体服务。特定经济主体在市场竞争下，不能获得的超越市场的超额利益，为继续获得“非市场的超额利益”，必须支付必需的成本，这时，部分经济主体与地方政府部门或官员之间具有了非市场交易的攸关利益，他们则成为利益攸关方，其形成机理如图2所示。

当两者之间存在攸关利益关系时，政府及其成员作为地方保护主义的主体，特定经济主体成为地方保护主义的客体。主客体之间就不再是单向服务形成的利益相关关系，而是变成双向的利益输送关系，是利益攸关关系。这里的攸关利益，在地方保护主义的主体方面是政府机构或其成员的正常收入之外的经济利益或政治利益；在客体方面是非正常的提供商品与劳务（或者是额外）的经济利益，从而权力寻租等腐败由此而生。

二、地方保护主义及其内涵

地方保护主义在我国历史久远，开始出现于古代中央集权、地方诸侯割据时代。但有的人认为这个时期只是地方主义，而不是地方保护主义。李世源（2006）认为地方保护主义是在改革开放的历史条件下，由计划经济向市场经济过渡，理顺中央与地方、条条与块块的关系时出现的。[1]

吴家庆（1995）则进一步点出地方保护主义是一种处理中央与地方关系的错误行为，即地方政府在由高度集权体制下的非利益主体向市场经济条件下转化过程中，在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和局部利益而损害长远利益和全局利益的错误倾向。[2]

赵晓男（2006）则强调地方保护主义错误行使政治权力行为，即地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对地方企业进行保护，还进一步指出地方保护主义措施就是违法、违反环保规定，提供保护伞，行政干预企业重组。[3]

谭小英（2005）则相对完整地定义了地方保护主义，即地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为，并指出其成因是法律法规不健全，财税政策有缺陷，国企改革不到位，政绩考核有漏洞等。[4]

章文光（2010）则采取列举法介绍最严重的十种地方保护主义形式，即当地政府要求企业招工要求本地户口，外地职员子女在当地入学成本太高，外地职员到当地落户、解决户口较难，因为政府职能不完善难以为外地职员提供养老、医疗和失业保险，限制技术人员，特别是重要技术人员流动，在政府或企业进行建筑工程招投标时对本地企业照顾，打击本地生产的假货不够严厉，在政府或企业采购时对本地企业照顾，外地企业起诉本地企业时司法部门不积极，在执行判决时，司法部门不积极。[5]

现实中，地方保护主义的常见形式有以下几类：一是实行区域经济体的内外公平竞争差别，如限制区域外的产品销售数量、价格控制、质检歧视以及其他行政垄断，对内实现降税率、地价补贴、减少管制等；二是对区域内的劳务、资金、技术等要素自由流动进行干预；三是为区域内的假冒伪劣等扰乱市场经济行为提供司法等保护；四是扭曲中央政府政策。

综上所述，从诸侯割据到封建帝王，从地方政府到政府部门及其官员，地方保护主义普遍存在，仅是内容和形式在不断发生变化。所以，地方保护主义是地方政府机构及其成员，不符或违背国家或全体公众利益，狭隘地维护或扩大地方或局部利益，从而滥用或消极行使行政权力，所形成的地方政府不作为、渎职、违规、违法等行为及倾向，本质也是腐败。

地方保护主义的主体是地方政府机构或其成员，狭义的主体就是指省级及以下的地方政府及其官员，广义的是指能够为特定团体、组织等带来特殊利益的，拥有特定行政管理权力的机构或组织单位及其成员。地方保护主义客体是政府行使其行政管理的对象，包括市场经济主体，包括企业、家庭及其个人。

地方保护主义的目的是狭隘地维护地方的经济利益。比如，云南南盘江边“铬污染事件”。2011年9月1日，某化工厂被国家环保部责令停产，规定“在完成铬渣无害化处理之前不得恢复生产”。但企业只对露天铬渣堆场只进行了三分之一的防雨覆盖，并违规擅自把一部分必须处理的铬渣转为库存，然后企业在禁令下达之后不到一个月，就已部分恢复生产。然而当地环保部门却宣称“铬粉生产线启动后，对该厂的资金链有很大的帮助，这对于下一步处理新铬渣所需的资金具有支撑作用”。这行为表面上看就是为了地方的GDP或财政收入，实际上是典型的地方保护主义成为违纪的保护伞。

地方保护主义的手段是政治权力。比如，舟曲县无证水电站泛滥成灾：没有经过环评、安评、林业占地手续办理等，小水电站就上马，造成严重植被破坏，水土流失，河床干涸，农房裂缝，农田塌陷，还发生了舟曲特大泥石流灾害。这是地方政府通过招商引资的政府规章等政治手段授予企业大肆上马的水电工程。再如：2011年4月，媒体报道了南京溧水县新河几十年来持续污染无人管理的事件，某造纸厂长期排污，严重影响了当地居民的生活，并且还进一步污染了秦淮河。[6] 该事件被曝光后，当地主管部门立即回应，责令被曝光的污染企业停产，随后将展开全面排查。然而，这样的污染事故却多次、多年不断发生。事实上是地方政府收取企业罚款后，企业得到了继续排污在政治上的保护。

地方保护主义的结果是违背国家整体利益，扰乱市场经济秩序，地方利益的丧失，官员的渎职、腐败。比如，舟曲县小水电站引进资金将近67个亿，该县确实从小水电站每年能够获得2000万财政收入，然而一次特大泥石流灾害，造成灾后重建和援助却需要50亿。

地方保护主义特点是具有一定的合理外衣，其往往以保护地方的GDP增长、就业、福利水平等为借口，具有欺骗性、诱惑性和隐蔽性。比如，湖南省曾经出台的《酒类管理办法》中规定“外省啤酒进入湖南市场销售，需再加贴每件（箱）1元的质量检验标识”，行政设置外地啤酒的销售“壁垒”。2004年7月才根据《中华人民共和国行政许可法》才取消了这个不当规定。2006年雪花啤酒在四川、黑龙江、广西等地相继遭遇“暴力阻击”，当地政府及其所属部门通过非法限制经营者的正当广告宣传活动，设置行政壁垒，阻挠和变相限制外地啤酒进入本地市场。

地方保护主义实质是地方政府的不作为或滥用政治权力，小政府的狭隘思想，本质是追求政府官员个人利益，是一种腐败。地方保护主义是地方政府机构和官员的行为倾向，他们不惜违法违规，甚至违背国家决策，使用行政权力追求个人的经济利益和政治利益。

三、地方保护主义的隐性腐败性机理分析

地方政府行使其政府职能时，应该有大政府意识，即国家整体利益为先；应该有公平意识，即为社会和市场经济提供普遍公平；应该有服务意识，即为市场经济服务。

“竞争”、“地方利益最大化（经济增长和就业等）”成为地方保护主义者执行地方保护的主要借口，下面分析其隐性的腐败性：

1. 竞争。经济学家张五常曾经把我国的高速经济发展成功的原因之一归结为区域竞争（即县域、省域之间的竞争），使得各地政府尽一切所能发展地方经济，带动了我国经济的高速发展。然而，区域竞争却成为地方保护主义的“挡箭牌”，为地方保护主义提供存在的“伪理由”。

相关竞争理论认为，自由竞争加剧经济发展不平衡，它最终加大了竞争力量的差距，使强者愈强，而弱者愈弱。[7] 这种思想是一种市场经济中市场经济主体的竞争法则，不适用于一个主权国家之内的地方政府之间关系。由于国内不同区域经济体的关系不同于国家之间的关系，他们不存在根本不同的政治利益、国家利益和民族利益，区域经济体之间经济利益统一于国家利益之中。若政府持有这种竞争关系的认识是一种小政府管理意识，必然导致地方保护主义。

以区域竞争为借口，为了地方利益目的采取地方保护手段，其中相关利益者是哪些？企业、居民、国家、地方政府还是部门？

由于地方保护使得受保护产业缺乏技术创新动力，扭曲了产业技术效率，能暂时提高受保护产业的销售收入、带来局部的短期竞争优势，但地方保护主义政策形成了要素市场的区域分割，阻断了要素自由流动，最终将提高企业要素成本，降低全社会资源配置效率，从而可能导致区域长期竞争优势的丧失。实际经验证明：地方政府有动机保护有较高利税率和国有成分比例较高的行业，[8] 国有产出比例和国有企业的就业占总就业比重越高，该地区的国际化程度越低，[9] 但是，地方保护越严重的地区其国际化程度越低，经营环境越公平的地区国际化程度越高。再由于地方保护主义所引起的较低的资源配置效率转嫁给企业，降低了企业的经济绩效和产业竞争力，从而，地方保护并不能提高区域产业竞力和地方经济实力。[10] 虽然地方保护有助于公司增加销售收入，但也会带来额外成本，出现了地方保护程度越严重，该地区企业劳动工资率越高，冗员越严重，企业生产成本也就越高，最终导致企业经济绩效越差的现象。[11] 最后，也有实证研究证明地方保护对中小企业的发展产生了抑制作用。[12]

在相关利益中，受保护的企业因受保护而受益，而其他企业会相应地受损；居民会因为要素自由流动被阻断，不会受益，反而可能受损；执行地方保护的地方政府，长期看是不能提高竞争力和经济实力，也是会受损；地方保护主义往往是违规和违法，不符合国家、中央的宏观调控政策，不符合整体国家利益，即国家利益受损。

以提高地方经济及产业竞争力、提高公司绩效和带来中心企业发展，只能是实施地方保护主义的借口，最终为利益攸关方带来攸关收益，即一方是市场主体带来直接的经济利益，另一方地方政府官员带来个人政治利益、现在或未来的个人经济利益。

2. 地方利益最大化。西方经济学认为市场经济主体是自私的，都要追求利益最大化。在市场经济活动中，市场经济主体获取的只能是市场化的“正常利益”，还不是利益最大化，如果还能够从政府处获得优惠，或正常利益之外的其他利益，即额外利益时，就会获得超过“正常利益”，而实现利益最大化。但是，为这个额外利益必须支出必要的成本，这时这个成本就成为利益攸关方的攸关利益。

地方保护主义以实现地方利益最大化为目的，能否真正实现地方利益的最大化呢？

从整体看，地方保护主义是为了地方经济利益最大化，用行政垄断手段扶持地方企业，比如限制外地啤酒品牌进入本地销售，增强地方企业的竞争，保护地方企业的利益；明知地方企业带来环境破坏和人民财产与生命安全，却听之任之，不惜违反国家规定，导致国家的整体利益受损；为了部门的经济利益，为了地方政府的财政收入、为了地方的GDP，地方政府、企业可能获得短暂的利益，但其受益是来自于居民受损利益的转移，且居民受损的利益大于企业受益的利益，绝对不能实现总体地方利益的最大化。

但是，从地方政府的官员个人角度看，地方保护主义是政府部门或官员个人利益的最大化。因为，地方保护获得的短期的企业经济效益增长以及就业率，或者短期的财政收入和GDP增长，实质是地方政府及其机构的政绩追求，是政府或政府部门官员晋升的政治资本，本质仍然是政府部门成员个人的利益最大化，而且其中不乏有的人本身就是追逐个人利益，比如高速路上收费站查超载等乱收费、环保部门经常对排污企业罚款或工商部门对经常生产假冒伪劣商品罚款而不去根除，就是为了部门的经济利益，而非为地方或行业谋取最大利益。

如果从博弈角度分析，地方政府奉行地方保护主义还有更深层次原因：

地方政府为了政绩会充分发挥行政垄断的权力，干涉企业经营；为了地方财政数量增长，可以纵容制假、售假。地方政府机构部门或官员积极采取地方保护主义，其实是去攫取政治资本或个人经济利益，在这个过程中伴随着博弈行为。对于“铬渣问题恢复生产”：一是地方政府博弈国家不会问责地方政府负责人，因为出面处理的是环保局、工商管理部门，并且这些部门能够给出一些“貌似合理”的解释；二是进行问责时，也缺乏执法部门参与和相关法律为准绳，使得责任认定时具有很大弹性，即使进行问责，往往也是他人成为“替罪羊”，而不是首要负责人承担责任；三是地方政府及其官员进行地方保护主义博弈个人利益，对于像造纸企业长期污染现象，如果关停，显然地方财政收入减少，失业增加，不利于地方政府的政绩，同时，执法查处部门环保局还可以借助其违法违规行为执行处罚，得到罚款收入，为部门甚至地方财政增加“攸关利益”。

因此，用博弈逻辑可以真正揭示其腐败的内在机理：

（1）地方政府官员为了政绩实行地方保护主义，这里存在着囚徒困境现象，如图3所示：

图中，甲表示经济实力弱的地区，乙表示经济实力强的地区，括号内分别表示甲乙采取地方保护和自由竞争行为的收益，第一个数字表示甲地区的收益，第二个数字表示乙地区的收益。按博弈中占优策略均衡分析，理性的地方政府必然主观上选择自己执行地方保护至少不是最坏的情况，或者按博弈论中纳什均衡分析，理性的地方政府会形成（保护、自由）或（保护，保护）组合。同时，官员都有“近期晋升”的期望，地方政府官员为了短期的经济利益而非理性，不计未来的地方收益，最终的结果是经济落后地区必然执行地方保护。再按照重复博弈理论，有限次重复博弈，博弈的占优策略均衡解存在，[13] 即仍然是（保护，保护）组合；当每一个地区负责人都不能确定自己的任期时，根据无限次重复博弈的纳什均衡解是存在的这个理论，博弈结果不会出现地方政府间（自由，自由）组合。

（2）对于地方政府部门或官员消极行使权力造成的地方保护，是官员追逐个人经济利益行为，这里也存在博弈行为，如图4所示。

图中，经济人就是市场经济主体，他有守法经营和违法经营选择，官员有积极（即不实行地方保护）行使权力和消极（即实行地方保护）行使权力的选择，假设矩阵中数字组合，前者是指官员不同行为获得的攸关利益，后者是经济人的不同选择获得的经济收益。一般经济人违规或违法经营能够获得更多的利益，“攸关利益”对官员是很大的利益诱惑，官员的博弈思想认为“保护的合理性”使得积极执法与消极执法无法被区别，按占优策略博弈，一次博弈结果会是（消极，违法）组合；如果官员追逐个人经济利益最大化，会倾向于权力寻租，这时，不会进行博弈，而是必然选择消极执法；当一次博弈结果是（消极，违法）组合，则以后决策必然仍是（消极，违法）组合，不需进行博弈选择，因为，两者已经结合成稳固利益同盟，成为利益攸关关系。

四、打击地方保护主义的措施

地方保护主义未必能给地方经济带来发展，却给国家经济运行带来不好的影响，因其腐败性也容易给政府公信力带来负面影响。在继续推进社会信息公开化，决策民主化，行政管理的制度化基础上，进行如下制度完善，以打击或杜绝地方保护主义。

1. 完善官员晋升制度。改变GDP增长率衡量政绩的标准，增加“绿色GDP”、“大政府行为”以及是否有“地方保护主义行为”等重要考核因子，消除地方保护主义的政府行为；增加上级政府对地方政府负责人的审计与检察，以及对“晋升后遗症”的问责，增加其博弈风险，降低其预期博弈收益。

2. 让执政成为一种职业。增加考核和监督，使其不具备关联利益。只有当执政成为职业，使得执政与政治权力脱钩，才可以真正落实首长问责制，增强地方政府部门或官员的自律，避免地方政府部门或官员追求个人或部门利益最大化；通过执政职业化，去除其因政治权力获得关联利益，从根源上遏制其因政府工作而能够追求到利益最大化，以减少腐败。

3. 加强制度约束与监督执行，明确政府部门与官员的工作范围边界，扩大边界内工作与职责信息透明度，接受社会监督，从而增加其谋求个人利益最大化的成本，有助于打击地方保护主义。

参考文献：

[1]李世源，崔巍.十年来我国地方保护主义研究综述[J].学术界，

2006，（2）：249-256.

[2]吴家庆，易曙光.地方保护主义何以愈演愈烈[J].求是（内部文

稿）， 1995，（14）：24-25.

[3]赵晓男，冯晓宇.地方保护主义的经济学分析[J].洛阳大学学

报，2006，（12）：103-106.

[4]谭小英，于空军，张泰.地方保护主义的成因，危害及对策[J].

中国经贸导刊，2005，（23）：7-8.

[5]章文光，覃朝霞.地方政府经济行为变异问题研究[J].北京师

范大学学报（社会科学版），2010，（3）：122-127.