我国农机质量监管体制现状及建议

周小燕，吕东慧，王志琴

(1.农业部 农业机械试验鉴定总站，北京　100122；2.中国农业大学，北京　100083)



我国农机质量监管体制现状及建议

周小燕1，吕东慧2，王志琴2

(1.农业部 农业机械试验鉴定总站，北京100122；2.中国农业大学，北京100083)

摘要：加强农机质量监管体制建设、提高我国农机质量，关系到农机安全生产、农民的切身利益和企业的健康发展。为此，梳理了我国农机质量监管体制的相关法律法规，分析了农机质量监管存在的主要问题，提出了对策建议，对完善农机质量监管体制具有一定的指导意义。

关键词：农机；质量监管；现状；建议

0引言

近年来，在党的强农、惠农、富农政策有力促进下，我国农业机械化取得了巨大成绩，得到了长足发展[1]。据统计，2013年全国农作物耕种收综合机械化水平达59.48%[2]。农业机械在农业生产和农机化发展中的作用更加明显，作业领域更加广泛，除大田、温室大棚作业外，在一些地区的植物工厂内，农业机械也发挥了重要作用。

农机质量关系到农机安全生产，关系到农民的切身利益和企业的健康发展，关系到农村的和谐稳定。当前，农业生产对农机化的依赖程度越来越高，农机产品已成为农业生产中不可或缺的重要生产工具，农机产品质量日益受到全社会的普遍关注。《中华人民共和国农业机械化促进法》实施10年来，我国农机产品质量的整体水平有了明显提高，农机产品质量投诉数量逐年下降。但是和国际先进水平相比，目前我国大部分农机产品还存在档次低、质量差、优难胜、劣难汰的普遍现象，质量事故时有发生。

我国农机质量状况一方面与我国农机工业的总体水平密切相关；另一方面，也与我国农机产品质量监管体制存在的不足有关。如何完善农机产品质量监管体制，提高我国农机质量，满足日益增长的农民群众生产需求，增强我国农机产品的国际市场竞争力，需要加强研究。

1农机质量监管内涵

1.1农机质量定义

农机质量是农机产品质量和运用效果的有机结合，包括产品质量、作业质量、维修质量和服务质量等主要内容。农机产品质量是涵盖农机产品的适用性、安全性、可靠性和售后服务状况等，是对农业机械满足农业生产技术要求的评价，是农业机械化质量的基础；农机作业质量是作业标准、农艺要求、操作技能和机具状况等要素在生产中的优化组合，反映的是农业机械使用的最终效果。产品质量、维修质量和服务质量的好坏都要通过作业质量来检验，是农业机械化质量的重要体现。农机维修质量是指维修后的农业机械满足其修理技术要求的程度，涉及维修网络建设、维修设备状况、配件质量及维修技能等内容，是农业机械化质量的重要保障。农机服务质量是管理服务在提高产品质量、作业质量、维修质量上的综合体现，其贯穿于农业机械化发展的全过程，对发挥农业机械化质量综合效益起着关键作用[3]。

1.2农机质量监管对象

农机质量的载体是农机产品，质量控制的核心是生产企业，质量控制以产品流向为主线。企业从原材料进货验收、零部件生产检验、产品装配和整机验收等各个环节均要建立质量控制体系，每个环节的生产、检验、管理人员均有质量控制职责，严格按标准生产[4]。

1.3农机质量监管体系

我国农机产品质量监管分为3个环节，分别由产品质量监督部门、工商行政管理部门、农业行政部门实施。质检部门负责农机生产环节的监管，工商部门负责农机流通环节的监管，农业部门负责农机使用环节的监管。监管的方式有7种：一是产品质量国家监督抽查；二是工业产品生产许可证；三是国家强制性产品认证；四是农机推广鉴定；五是在用特定种类农业机械质量调查、安全鉴定及重点检查；六是拖拉机和联合收割机行业准入；七是农机维修行业准入。

2我国农机产品质量监管体制现状

我国产品质量监管体制是由《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《质量法》)确认的产品质量管理机构、制度和方式的总称。《质量法》第八条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”该条款确立了我国产品质量监管体制是“统一领导、分级、分部门管理”的体制[5]。

2.1产品质量国家监督抽查

由国家质量监督检验检疫总局主管。《质量法》第十五条规定：“国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品，以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取。监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织。县级以上地方产品质量监督部门在本行政区域内也可以组织监督抽查。法律对产品质量的监督检查另有规定的，依照有关法律的规定执行。”自1985年起，国家质检总局每年组织检验机构开展产品质量监督抽查，凡是列入年度监督抽查的产品，该类产品生产企业必须接受监督抽查。近几年国家监督抽查农机产品名称如表1所示。

表1　近年来国家监督抽查产品名称

2.2工业产品生产许可证

生产许可由国家质量监督检验检疫总局主管。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第二条规定：“国家对生产下列重要工业产品的企业实行生产许可证制度。”第三条规定：“国家实行生产许可证制度的工业产品目录(以下简称目录)由国务院工业产品生产许可证主管部门会同国务院有关部门制定，并征求消费者协会和相关产品行业协会的意见，报国务院批准后向社会公布。”第五条规定：“任何企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品[6]。”

自1984年起，实施《实行生产许可证制度管理的产品目录》管理，凡是列入工业产品目录的产品，该类产品生产企业必须取得生产许可证。目前，涉及到的农机产品包括：泵、机动脱粒机、内燃机、饲料粉碎机、棉花加工机械等5种产品。

2.3强制性产品认证

由国家质量监督检验检疫总局主管，国家认证认可监督管理委员会实施。《中华人民共和国认证认可条例》第二十九条规定：“国家对必须经过认证的产品，统一产品目录，统一技术规范的强制性要求、标准和合格评定程序，统一标志，统一收费标准。统一的产品目录(以下简称目录)由国务院认证认可监督管理部门会同国务院有关部门制定、调整，由国务院认证认可监督管理部门发布，并会同有关方面共同实施。”第三十条规定：“列入目录的产品，必须经国务院认证认可监督管理部门指定的认证机构进行认证[7]。”

目前，实行强制性认证的农机产品包括植物保护机械和轮式拖拉机(以单缸柴油机或25马力及以下多缸柴油机为动力)两种产品，由中国农机产品质量认证中心(北京东方凯姆质量认证中心)具体实施。截止2013年底，共对783家企业发放3C认证证书共1 373张。

2.4农机推广鉴定

部级推广鉴定由农业部主管，省级推广鉴定由省级人民政府农机化行政主管部门主管。《中华人民共和国农业机械化促进法》第十六条规定：“国家支持向农民和农业生产经营组织推广先进适用的农业机械产品。推广农业机械产品，应当适应当地农业发展的需要，并依照农业技术推广法的规定，在推广地区经过试验证明具有先进性和适用性。农业机械生产者或者销售者，可以委托农业机械试验鉴定机构，对其定型生产或者销售的农业机械产品进行适用性、安全性和可靠性检测，做出技术评价。农业机械试验鉴定机构应当公布具有适用性、安全性和可靠性的农业机械产品的检测结果，为农民和农业生产经营组织选购先进适用的农业机械提供信息[8]。”

农机推广鉴定自1983年开始实施，农机推广鉴定由农业机械生产企业自愿申请，鉴定内容包括性能试验、安全性检查、可靠性评价、适用性评价、使用说明书审查、三包凭证审查、生产条件审查及用户调查等8项内容。截至2013年底，累计全国农业机械试验鉴定机构完成部级推广鉴定9 356项，省级推广鉴定31 000项多。

2.5在用农机质量调查、安全鉴定、重点检查

由农业部门主管。《中华人民共和国农业机械化促进法》第十二条规定：“……，国务院农业行政主管部门和省级人民政府主管农业机械化工作的部门根据农业机械使用者的投诉情况和农业生产的实际需要，可以组织对在用的特定种类农业机械产品的适用性、安全性、可靠性和售后服务状况进行调查，并公布调查结果[8]。”《农业机械安全监督管理条例》第三十九条：“国务院农业机械化主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业机械化主管部门应当根据投诉情况和农业安全生产需要，组织开展在用的特定种类农业机械的安全鉴定和重点检查，并公布结果[9]”。

自2006年农业部《农业机械质量调查办法》出台后，每年组织开展质量调查，调查产品包括拖拉机、插秧机及联合收获机等，具体如表2所示。目前，安全鉴定和重点检查尚未开展。

表2　近年来质量调查产品名称

2.6农机产品行业准入

产品行业准入由工业和信息化部主管。工业和信息部2011年第23号公告《联合收割(获)机和拖拉机行业准入条件》第三条规定：“本准入条件适用于中华人民共和国境内(台湾、香港、澳门地区除外)所有生产自走式联合收割(获)机产品的企业和从事制造功率大于18.40kW的以多缸柴油机为动力的拖拉机生产企业。”第四条规定：“生产企业必须具备的基本条件：①具有独立法人资格，并经工商行政管理部门注册。②符合国家农机工业产业发展政策要求。③生产联合收割(获)机的企业注册资金不低于1 000万元；形成的联合收割机生产能力(割幅×生产台数)不低于500m/年。生产发动机功率为18.40～36.68kW的拖拉机企业注册资金不低于1 000万元；36.68 ～88.24kW的不低于3000万元；88.24kW以上的不低于8 000万元。④取得国家行业信用等级A级以上资质[10]。”其管理方式是企业自愿申请，对符合条件的生产企业以公告的形式向社会发布。

2.7农机维修行业准入

维修行业准入由农业部、国家工商行政管理总局按照职责分工管理。《农业机械安全监督管理条例》第十八条规定：“从事农业机械维修经营，应当有必要的维修场地，有必要的维修设施、设备和检测仪器，有相应的维修技术人员，有安全防护和环境保护措施，取得相应的维修技术合格证书，并依法办理工商登记手续。申请农业机械维修技术合格证书，应当向当地县级人民政府农业机械化主管部门提交下列材料：①农业机械维修业务申请表；②申请人身份证明、企业名称预先核准 通知书；③维修场所使用证明；④主要维修设施、设备和检测仪器清单；⑤主要维修技术人员的国家职业资格证书[9]”。《农业机械维修管理规定》第五条规定：“县级以上人民政府农业机械化主管部门、工商行政管理部门按照各自的职责分工，负责本行政区域内的农业机械维修和维修配件经营的监督管理工作，保护农业机械消费者的合法权益[11]。”

3存在的问题

目前已开展的产品质量国家监督抽查、工业产品生产许可证、强制性产品认证、农机推广鉴定、质量调查、安全鉴定及重点检查等监管方式，组成了农机化质量监管的工作框架，涵盖了对产品质量、作业质量、维修质量和服务质量的全方位监管。但由于我国农机产品质量监管体制及实施尚有不足，还存在监管效率不高、监管主体尺度把握不一、检验机构能力较弱，以及信息公开力度不够等[12]问题。

3.1监管效率不高

一是存在重许可、轻监管现象。企业在取得证书后，质量管理有所放松，监管部门的监管同样比较松弛，如生产许可证、强制性产品认证等监管。二是监管方式不完善。质量调查能够向社会公布调查结果，但各省开展调查的形式多样、评价指标多样，判定方法存在不科学等问题，而针对在用农机质量监管的安全鉴定和重点检查还尚未开展。三是对不法厂商惩罚不力，对已发现的违规事件惩罚力度较弱，以罚代刑现象普遍[13]。四是个别企业存在故意拖延维修时间、推卸三包责任的现象，投诉监督机构没有执法权，投诉难以协调处理。

3.2尺度把握不一

一是不同监管主体对同类企业和产品的质量管理要求和产品检测要求存在差异，致使企业适应难度增大。如生产许可证、产品质量认证、推广鉴定等。二是从产品的安全和环保性能要求看，现有的监管制度无法全面覆盖所有农机产品。如农机产品标准基本都有安全环保指标的要求，有的甚至列为强制性标准，但却未纳入生产许可证或强制性产品认证的范围[14]。

3.3检验机构能力较弱

农机产品质量的检验检测工作主要由政府所属机构承担，这些技术机构过多地依附于政府部门，业务开展在很大程度上依靠行政力量解决业务问题，发挥技术优势和技术潜力、面向市场服务社会的能力和意识不强，市场竞争机制难以形成[13]。

3.4信息公开力度不够

一是信息传递不畅。监管披露的方式大多集中在官方网站、中央一级权威媒体上，与普通农民的日常生活距离较远。二是监管机构之间信息传递不畅。信息化的滞后导致监管过程中积累的大量信息没有实现共享，容易让不法农机厂商钻空子。三是信息传递渠道有限。广大农机使用者参与农机质量监督的意识不强。

4建议

4.1完善监控体制

一是调整监督检查重点。在美国、欧盟等发达市场经济国家的质量监管中，政府原则上只负责对各类产品的质量安全监督，对那些不涉及安全、环保的产品性能质量由市场调节[15]。从长远看，我国农机质量监督将逐步从符合性要求为主转变到产品安全性要求上来。二是完善监管内容。根据效能原则和市场经济要求，监管的重点是强化安全、适用等内容，以推广鉴定为例，应弱化性能试验与技术要求的内容。三是完善监管方式。制定质量调查工作规划，在重点行业重点产品上开展质量调查，实现同一产品质量调查的连续性和结果可用性；制定安全鉴定和重点检查配套法规和部门规章，明确安全鉴定和重点检查的方式和具体内容。四是加强各级农机质量投诉监督机构建设，拓宽消费者的投诉渠道，发挥消费者发现信息的积极作用，提高监管的准确性和有效性[16]。

4.2加强标准体系建设

一是要加快标准制修订步伐。标准是保证检测水平的依据，但由于我国农机化标准化工作起步晚、投入不足、基础性研究较弱等原因，有些领域、环节的标准尚属空白，不能满足当前农业机械化快速发展的客观需要。二是及时掌握标准执行的总体状况和市场的适用性，加强农机产品安全标准的基础研究[17]。

4.3放开第三方检验

随着我国社会主义市场经济体制的确立，引入市场机制，统筹规划、合理布局，科学配置技术机构资源，是国务院《关于整合检验检测认证机构的实施意见》的重要内容[18]。一方面，要加强战略性国家试验室建设，逐步建立与国际接轨的农机检验机构，为政府监管和政策法规建设提供技术支撑[19]；另一方面，要积极培育农机检验市场，使第三方农机检验机构能够独立承担农机企业委托的检验业务，并承担相应的责任[20]。

4.4加大信息宣传力度

一是各级农机质量监管部门加强对农机用户的维权宣传，特别是利用农机购置补贴及跨区作业证办理等渠道对农机用户进行维权宣传。二是建立农机产品质量发布制度。在公布监督结果时，增加性能数据内容，分析产品的档次和水平，让消费者通过性价比，决定选购与否[21]。三是充分发挥新闻媒体的舆论宣传作用，以农民喜闻乐见的形式多渠道公布和宣传农机产品质量信息，提高农民产品质量鉴别能力[22]。

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The Status Quo of China's Agricultural Product Quality Supervision System and Suggestions

Zhou Xiaoyan1，Lv Donghui2，Wang Zhiqin2

(1.China Agricultural Machinery Testing Centre,Beijing 100122,China; 2.College of Engineering, China Agricultural University, Beijing 100083, China)

Abstract：Strengthen the construction of agricultural machinery quality supervision system, to improve China's agricultural products quality, related to the healthy development of agricultural production safety, the peasants' vital interests and enterprises. This paper combs the related laws and regulations of China's agricultural products quality supervision system analyzes the main problems in agricultural product quality supervision, and puts forward some countermeasures and suggestions to solve the problem, with a certain guiding significance to improve agricultural machinery quality supervision system.

Key words：agricultural products; quality supervision; current situation; suggestion

文章编号：1003-188X(2016)01-0001-05

中图分类号：S23-01

文献标识码：A

作者简介：周小燕(1980-)，女，江西吉安人，工程师，硕士，(E-mail)ba2002-2006@163.com。通讯作者：吕东慧(1986-)，女，长春人，博士，(E-mail)lvdonghui_cau@163.com。

基金项目：国家现代农业技术体系项目(cars-35-17)

收稿日期：2015-01-21