西北民族地区群体性突发事件应急处置机制的优化

天水师范学院政法学院赵秀文 金 锋



西北民族地区群体性突发事件应急处置机制的优化

天水师范学院政法学院
赵秀文 金 锋

[摘要]转型期，我国西北民族地区的群体性事件不断呈增长态势。西北民族地区群体性事件的产生有其深层根源和自身特点，对地区社会稳定及发展造成了极大的危害。对此，我们必须大力推进地区群体性突发事件预警组织构建，切实有效进行预警机制管理系统的改革，建立健全处置群体性突发事件的预警制度，完善群体性突发事件预警机制保障体系。只有建立完备的群体性突发事件的预警管理系统和预防机制，才能彻底将群体性突发事件扼杀在萌芽状态，从而减少此类事件对地区社会经济发展及公共安全秩序的危害。

[关键词]西北民族地区 群体性突发事件 处置机制 优化策略

现阶段，我国经济社会各方面已经发展到了一个十分关键的时期。在充分利用当前大好发展机遇的时候，我们不能忘记我国当前还存在着一系列社会问题。尤其是我国西北民族居住区域，群体性事件出现的频率更高，表现方式也呈现出复杂化趋势，给社会造成了极大的负面影响，后果极其严重。不但对西北民族地区正常的社会发展秩序造成了极大的干扰和破坏，而且对西北地区的稳定和谐造成了阻碍。所以，

对此类事件，应高度关注，及时梳理并妥善处理影响和诱发冲突的利益关系，做到使利益方心平而达至最后的气和，使矛盾得以化解，冲突得以遏止，人民利益得以维护，社会和谐得以实现，这是在转型期党和政府有效治理国家和社会必须面对的课题。

1 西北民族地区群体性突发事件应急处置机制的缺陷

中央和地方政府经过多年的努力，民族地区群体性应急处置机制建设已经取得了显著成效：基本构建了处置群体性突发事件的预警制度、预警责任制度，并且已经认识到运用现代高科技手段防预和应对群体性突发事件等。虽然西北民族地区出台了处置群体性突发事件的有关预警制度，也获得了非常显著的社会效益，可是，在实际应用当中，仍然发现了许多可以弥补的漏洞和有待解决的问题，典型的案例就是西北民族地区的群体性事件持续发生。可见，这些措施在实践中没能有效阻止事件的发生，效果不理想。

1.1 预警机制运行不畅

当群体性事件在西北民族地区出现时，当地政府由于对事件的负面社会影响估计不足或者轻视，导致认识跟不上实际而自由放任。但是，一旦当新闻媒体将整个事件的全部信息公布于众，社会上顿时一片哗然。此时，在上级的注视下当地政府才觉得事态严重了。这时候，事件已经发展到了焦灼状态，一般的调节已经无济于事了。在这种情况下，地方各级政府便会利用一些简单、粗暴的手段来阻止群体性事件的扩大和蔓延。而此举最后往往换来的是当事群众更加强烈的反抗，双方冲突进一步恶化。由此可见，地方各级政府对当地居民所关心的现实问题未能给以足够关注和理性分析，并且当地政府和执法公职人员大都未经正规、必要的培训，对有关突发事件的过程管控知识比较欠缺，这导致当地政府无法及时发现、化解矛盾，从而对群体性事件的爆发难以预控。

1.2 预警信息处理技术缺乏

通常而论，群体性事件酝酿时期，经常很隐秘，当然也就不易引起政府相关部门的注意，也不能被列入到政府处理此类事情的议程中，地方政府自然就失去了将此冲突扼杀在孕育过程的最好选择。由此可见，对群体性突发事件要有一个明确的诊断标准，特别要制定详细完善的信息监控、储存、传输、治理、鉴别以及信息公开等方面的规章，以便地方政府更好地加以辨别和分析，从而准确判断出群体性事件即将爆发的结果。但是，更多时候，个别地方政府官员为了一己私欲，经常会抛弃消极、悲观的信息内容，隐藏或刻意少报事件的有关内容，使得上级政府没办法正确衡量事件的严重程度，从而拖延了对群体性事件的处理的最佳时机。当然，我国现存政府危机治理机制，更多依靠于当地政府的现存机构功能，缺乏具有针对性的危机治理机关，这样就使得群体性事件预警信息处理技术非常急需。

1.3 预警机制法律法规不健全

对于群体性事件的预控，必须建立健全相应的预防应对法律规章制度。只有预警机制得到优化完善，才能使群体性事件的预控真正做到按法律办事、按法律执行。众所周知，当前，我国对如何有效预防群体性突发事件已经进行了有针对性的探讨，并且已经有了一些可值得借鉴的经验。可是到现在为止却还没有出台一部真正关于少数民族群体性事件的预警预案体系。现有的预案是针对全国所有的群体性事件的，往往是着眼于事后处理而欠缺事前预防。特别是对突发群体性事件的事前责任界定、事中职责机构的责任、事件过程中如何保障等都没有应对性的规定，这都迫切需要建立健全相应的法律预警规章制度，来加强对群体性事件的有效预防和预警。

2 国外有效应对群体性突发事件对我国的启示

在人类社会的发展过程中，无论是正处在发展中的社会主义国家，还是高度发达的西方各国，均免不了应对各种各样的群体性冲突事件。但对群体事件的防止和应对，则是国内外共同高度关注的焦点问题，每个国家在面对群体性事件时采取的方法各不相同，他们有他们的办法和应对，尤其是西方发达国家在面对群体性事件时所采取的一些有效措施具有一定的指导价值。

2.1 切实加强应对群体性突发事件指挥决策系统的核心权威地位

根据世界各国处置群体性事件的成功经验，他们在应对此类事件时的决策层通常是由该地政府的要员出任。例如，在国家层面就由国家主席、政府首脑和军事部门最高领导构成；在地方一级，也通常是由地方最高领导、相关部门和地方军事部门最高领导构成。这样做，确实能够集中力量及时有效化解矛盾，平息事件。目前我国处理群体性事件采取的是“分兵把守、各自独立、分散管理、各负其责”的传统模式，各部门之间往往功能重合，缺少协作和配合，使许多有效资源被白白浪费掉，结果就导致判断出现失误甚至错误，无法应急处理突发性事件，并且各部门的作用也无法发挥出来。

2.2 着力构建完善的预警信息情报系统

在西方，很多国家都有比较先进和高端的预警情报体系，能够迅速地将整个事件的全部过程内容整合在一起并呈送给相关决策部门，决策部门能够依据这些材料及时做出处理事件的应急应对。据此可知，完备、详实的预警情报体系对在第一时间判断和应对群体性事件会起到无可估量的作用。可是，这却是目前我国最欠缺的东西。面对群体性事件，如果信息的获取、传递、储存和分析没有必要的软硬件作为后盾，要想在第一时间有效、及时地化解冲突、应对危机，简直是不可能完成的任务。

2.3 建立健全处置群体性突发事件的预警机制法律法规

在社会的全面发展中，每个国家都特别重视用法律规章制度去解决和处理社会突发性事件。制定完善的法律规章制度体系不仅能够为社会提供有效的保障，而且也能够为群体性事件的处置提供法律依据。可是，我国有关群体性事件的预警机制法律规章制度还比较匮乏，还没有法律可以遵循。我国到目前为止还没有出台有关的针对公共危机管理的法律法规。更为可惜的是，很多地方好像有应急法规，但都是为了应付上级检查，形式往往多于实际，中看不中用，毫无操作性。因此，推进社会突发性事件法律规章制度建设是处理危机的根本前提，不仅能为事发地政府处理事件提供法律依据和保证，而且也能够有效监督政府官员的懒政和渎职行为，更能够对哪些借突发事件寻衅滋事的不法分子起到震慑作用。唯有如此，才能确保群体性事件预警机制的茁壮成长和有序发展[1]。

2.4 积极促成政府部门与其他组织之间的合作

实际上，西方各个国家都特别看重政府部门与相关组织之间的协作，并且经常邀请一些团体成员、社会公民参政议政，目的是征询他们的想法、建议，协调各种冲突利益主体，保证社会全面稳定发展。可是，目前在我国，在处置社会群体性事件时，更多的是政府进行主宰，其他组织和社会民众往往很少参与。但是，群体性事件的预防过程中充足的资源和丰富的资金的提供特别重要，这自然需要政府与其他社会组织进行团结合作，以便有效利用社会资源及资金对群体性事件进行全方位预防[2]。还有，当地政府要学会从新闻媒体和社会群众中获取真实讯息，预先判断出有可能发生群体事件的苗头，从而采取有效措施进行有效预防。

3 西北民族地区群体性突发事件应急处置机制的优化

有效完善群体性事件预警体系的目的就是对其进行预控，将群体性事件彻底消灭在萌芽状态，从而实现社会繁荣及稳定。因此，特别需要建立一个科学高效、符合和谐社会建设要求的群体性事件预警机制，就需要在预警组织体系、制度保障、技术支撑等各个方面相互协调与配合。本文在对西北民族地区群体性突发事件预防体系构建存在的缺陷进行分析的基础上，有效借鉴世界各国在预控、化解群体性事件中的成功经验，对我国西北民族地区的地方政府在改善优化群体性事件预防体系方面提出了以下思路和对策：

3.1 切实加强地区群体性突发事件预警组织建设

预控西北民族地区群体性事件的发生需要建立一个完善有效的预警组织网络系统，这样才能充分保证群体性事件的预控有一个坚实的基础。在这一网状预警组织系统中，应该坚持政府的主体地位，并与其他社会团体精诚合作。为此我们要从以下几方面着手：第一，落实事件预防中的政府主导角色。针对目前我国地方政府在应对群体性事件方面存在的严重不足，我们应该借鉴西方一些发达国家的成功经验，专门设立一个处理群体性事件的管理机构，必须明确机构各部门的职能和承担的任务，组织各级政府官员和社会有关专家对群体性事件进行详细分析和全面总结，切实加强政府在预控、解决此类事件方面的主体身份。第二，加强政府与社会其他力量的协作。社会的繁荣昌盛，少不了各方社会力量的积极参与。而社会力量的介入，一方面能够缓解群体性事件在社会中带来的消极影响，起到稳定社会、恢复公共秩序的作用；另一方面，能够大大减少政府的治理成本。因此，在预警地区群体性事件中，就应该加强其他社会组织的参与作用，从而有效化解危机。

3.2 充分完善群体性事件预警机制的管理系统

切实有效预控西北民族地区的群体性事件，必须充分完善预防体系的管理系统。第一，完善决策系统。由于群体性事件自身的异质性特点，具有非常强的剧变性、突然性。这就要求处理此类事件的决策者，根据自己的经验和智慧对现实群体性事件的发展态势迅速做出准确判断。在做出决策的流程中，领导者要关注决策的适时性、准确性、可操作性和是否安全亲民。尤其要格外重视决策是否具备适时性，同时决策一旦制定就应立即交付实施，只有有效的实施才能收到预期的效果，达到预设的目标。第二，完善执行系统。处理群体性事件的执行部门应当根据上级部门的决策方案和实施细则迅速及时地开展工作，详细分析执行过程中可能会碰到的各种不利因素，并积极主动与其他相关部门进行沟通、合作，及时解决执行过程所碰到的问题及障碍。第三，完善反馈系统。必须建立相应的信息网络系统及决策监督系统，对事件执行形成强有力的监督反馈网络，及时纠正群体性事件处理过程当中产生的执行偏差，从而保证事件预防执行的顺畅。同时，有利于改善预警机制中存在的些许不足，不断完善西北民族地区群体性事件的预防体系。

3.3 建立健全处置地区群体性突发事件的预警制度

群体性突发事件是威胁我国改革发展稳定的一个重大难题，要成功预控和处置群体性突发事件，必须建立健全相应的预警制度。而预警机制的建立与顺利运行则需要相应且非常完备的制度来维护。具体包括以下方面：第一，构建突发事件信息报告制度。群体性事件一旦酝酿或者爆发，地方政府要及时公开事件信息，以加强群众与政府之间的信息沟通、了解，从而减轻群众对此类事件的猜疑甚至恐慌。同时，及时公布相关信息，还有利于政府树立形象，提高政府在群众心目中的公信力，从而赢得群众的信任。第二，建立群众申诉制度。地方政府要根据需要创建民众进行情感沟通、冤屈表达、不满宣泄、夙愿陈述的机制，民众可以适时陈述自己的要求愿望、发泄压抑已久的情绪和不满，有益于舒缓他们的心理负担[3]。地方政府的相关部门及时排解疏导群众的这种不满，有效发挥群体性事件预警机制的作用。第三，建立沟通协调制度。地方政府一旦发现民众对其执政有不满意的地方或其政策有失误的时候，立即与民众进行对话、交流，适时消解矛盾，发现处理问题的最佳途径，继而有效将群体性事件消灭在萌芽状态。第四，建立责任追究制度。群体性事件的产生往往会带来极其恶劣的负面效应，会成为影响改革发展与稳定的致命威胁。在此危局下，必须对相关部门、相关人员进行严厉问责。所以，就要构建健全完善的责任追究机制，厘清和落实相关部门、人员应履行的义务和承担的职责，避免有责无权或者有权无责。只有这样，才能真正预控西北民族地区突发事件的爆发。

3.4 完善地区群体性突发事件的预警机制保障体系

群体性事件预警机制是建立在许多保障制度的有效运转和协调的基础上。主要包括以下方面：第一，推进预警人才阵营素质提升建设。高效完善的预警机制保障系统自然离不开高素质的警务人才培养。所以，政府必须分层次建立能够培养不同技能、不同水平、不同性别和不同民族的预警专门人才，特别要科学合理地设置大中专学校的预警专业课程，使预警人才培养更加科学、合理和系统。同时，还要重视对预警人才相关背景知识的培养与教育，比如民族政治学、政治心理学、民族社会学和行政管理学，进一步提升他们的综合素质，增强他们处理突发事件的实际能力和应对水平，[4]将突发事件对社会可能造成的危害和破坏最大限度的降低。第二，要加强后勤保障。其中就需要获取和储存物质资料，这是群体性事件预防中特别重要的基础性工作。群体性事件预防能否胜利在某种程度上说与后勤保障是否有力关系密切。物质资料有时候能够决定群体性事件的实际走向。因此，群体性事件的预防急需物资。因此，当地政府应该确保物质资料的供应充分和适时，并确保将物质资料分配给那些急需的少数民族居民手中。第三，要获得财政支持。群体性事件的预防还需要资金的支持和推动，政府只有创立预防群体性事件的财政供给体系，才能确保预防机制正常有序循环。但是，西北民族地区因为自身资源生态环境的承受力极低及气候多变，致使经济落后且发展参差不齐，加之当地政府对于预防和处置群体性事件的财政拨款也是非常有限的。所以，应该加大气力推进群体性事件防范财政保障机制建设，来满足不断发展的处理此类事件的经费需求。地方政府要在财政中针对预防和处置群体性事件预留一部分资金，成立专门机构负责，专款专用，从而在经费上予以充分保障。

参考文献：

[1] 刘立民.在和谐社会下建立社会稳定预警机制的几点思考[J].辽宁行政学院学报，2010, 12(9): 11-13.

[2] 陈柳钦.我国城市危机管理机制创新研究[J].延边大学学报（社会科学版），2010, 43(5): 5-12.

[3] 吴亮.政治学视野下的民族群体性事件及治理机制[J].民族研究，2010(4)：22-31.

[4] 张俊明，刘有安.甘宁青民族地区应对突发群体性事件的预警机制研究[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2013(2)：23-27.