公共政策间的冲突及其治理对策研究——以渔业“柴补”与“双转”政策为例

彭亮李育林

(1.广东海洋大学寸金学院，广东湛江，524094；2.广东海洋大学食品科技学院，广东湛江，524088）



公共政策间的冲突及其治理对策研究——以渔业“柴补”与“双转”政策为例

彭亮1李育林2

(1.广东海洋大学寸金学院，广东湛江，524094；2.广东海洋大学食品科技学院，广东湛江，524088）

【摘要】以渔业柴油补贴政策与渔民转产转业政策为例，对两者间存在的冲突现象及其治理路径进行研究后得出：公共政策间的冲突在现实中是真实存在的，其原因是由于公共政策目标的多元化，或是不同的政策为了达到相同的目标但采用的路径差异所引起。相同或类似的文化背景是公共政策主体达成共识，并协同治理公共政策间存在冲突的心理文化前提，秉持“求同存异”的治理思路，可以缓解或消除公共政策间的冲突。

【关键词】政策冲突；渔业柴油补贴；渔民转产转业；公共政策

公共政策冲突，是指在政策网络系统之中由各级政府部门所制定的公共政策之间相互矛盾、相互抵触、相互对立的一种表面化的态势和现象[1]。在通常意义上，公共政策是政府为防止市场产生不正当竞争、消除生产或消费的外部效应以及调节国民收入再分配所采取的一种手段，是以增进人民福祉、实现社会和谐为主要价值目标的一种政策方式。然而，在公共政策的实际运行当中政策冲突又时常困扰着政府，对政府的执政、施政能力提出了严峻考验。本文以渔业柴油补贴政策与渔民转产转业政策间产生的冲突为切入点，以点带面，对我国公共政策间存在的冲突现象及其治理策略进行探讨。

一、政策出台背景及实施概况

（一）渔业柴油补贴政策的出台背景及实施概况

据统计，渔业捕捞作业的燃油成本占整个捕捞成本的70%左右[2]，是一个典型的高能耗产业。2002-2005年间，我国的油价陆续上调5次，尤其是2005年受国际市场的影响，国内油价的持续上升导致生产成本迅速增加，渔业捕捞业备受压力。同时，由于海洋渔业资源日渐枯竭，单位捕捞努力量渔获量逐年减少、捕捞渔品持续下降，而水产品价格又未有明显的上升趋势，致使渔民的生产状况和生活处境愈加困难，甚至出现了渔船一出海就亏损、渔民在非休渔期主动休渔的现象。在此背景下，2006年国家出台了渔业柴油补贴政策。

渔业柴油补贴政策的补贴领域包括从事内陆和近海捕捞、渔业养殖、以及经农业部批准并确认从事正常生产的远洋渔业渔船，使用机动渔船进行作业的渔民和渔企也涵盖在内。补贴的核算方式是在满足“三证齐全”、每年至少出海作业三个月以上等条件下，按照渔船的功率、年耗油量以及作业的时间、渔船类型等指标综合核定发放标准。自2006年该政策实施以来，截至2013年底，国家财政共发放渔业柴油补贴资金1000多亿元[3]，是众多受补贴行业中补贴金额占比最高的一项政策。总体上看，渔业柴油补贴政策在降低渔民生产成本、稳定海洋捕捞业生产以及促进渔船的现代化、规范化管理发挥着重要作用，但同时其也存在着政策操作困难、执行走样、目标政策群体饱受争议、资金监管不到位等问题[4]。

（二）渔民转产转业补贴政策的出台背景及实施概况

我国海洋渔业资源丰富，海洋渔获量、渔船、渔民数量均占世界首位，然而随着海洋捕捞技术的进步和渔船数量的快速增长，各海区渔业资源逐步衰退。进入21世纪之后，海洋渔业资源的衰退进一步加剧，单位捕捞努力量渔获量不断下降，渔获群体组成呈现出小型化、低龄化、低质化以及低值化的趋势，部分传统经济鱼类资源甚至几乎绝迹。加上《中日渔业协定》、《中韩渔业协定》、《中越北部湾渔业协定》的相继生效，我国在东海、黄海和北部湾海域作业的大批渔船需要撤出传统的作业渔场，众多渔民面临着失海、失业的困境。以此为背景，农业部决定于2002年开始实施海洋渔民转产转业政策。

我国各级政府大致采取了补贴性措施、服务性政策和管制性政策对“双转”政策进行贯彻落实[5]。其中，补贴性措施主要包括：建立渔船报废、补偿基金，对减船渔民给予补贴；建立推进渔民转产转业的专项基金，加大对转产转业渔民的技能培训；建立扶持远洋渔业的发展基金，鼓励远洋渔业发展。在其他方面，各级政府还通过加强渔港建设，培育“渔港经济”；加大渔业劳务输出力度；鼓励渔业技术研发，推广渔业科技设备等措施来推动渔民转产转业政策的贯彻实施。从总体上来看，自实施“双转”政策以来，我国渔船数量在一定时期内呈现出不断下降趋势，取得了一定政策效果。然而，也仍然存在着报废拆解渔船的补助标准过低、减船工作的难度逐年增大以及“边减船边增船”等现象[6]。

二、“柴补”与“双转”政策间存在冲突的表现

（一）海洋捕捞渔获量增长率不降反升

“柴补”政策规定，享受补贴的渔船必须满足“每年至少出海作业三个月时间”的前置条件，要按照渔船功率大小、作业时间长短，依据“谁用柴油补贴谁”、“多用多补贴”原则进行核算。如此，必然会驱动渔业从业者扩大海洋捕捞的生产行为，引发其与“双转”政策之间的冲突（图1）。

图1 2003-2011年我国海洋捕捞产量增长率变化图（单位：%）数据来源：《中国渔业年鉴》2004-2012.

如上图所示，我国海洋捕捞增长率在2004-2006年持负增长趋势，在2005-2006年间的增长率甚至降到-0.77%，海洋捕捞的绝对增长量由2005年的1453.3万吨降低至2006年的1442.0万吨，减少了11.3万吨。其原因不仅源于我国的油价持续上涨增加了海洋捕捞成本，挫伤了渔民的生产积极性，也与2004-2006年是我国渔民转产转业政策实施的“黄金时间”紧密相关。以2006年为转折点，我国的海洋捕捞增长率基本上呈现出持续上涨趋势，且增长率逐年递增，从2006年的-0.07%提升至2011年的3.19%，海洋捕捞的绝对增长量也相应地逐年增长。可见，以渔业柴油补贴政策的实施为转折点，“双转”政策在减少海洋捕捞所获渔获量方面的政策效果几乎被完全抵消，处于被“柴补”政策“压制”的状态。

（二）渔船规模未减反增

“双转”政策与“柴补”政策的政策吸引力相差甚远，2012年国家减船补助标准为2500元/千瓦，而部分地区拖网渔船的柴油补贴标准在2011年就已经达到1250元/千瓦，减船的补助金额仅为两年的渔业柴油补贴数额[7]。在如此明显的利益差距面前，部分没有捕捞竞争优势、计划退出海洋捕捞，甚至已经提出转产要求的渔船，又纷纷要求撤回转产申请，这严重阻碍了海洋捕捞减船、减人工作的开展，使得渔民转产转业政策在实际实施中步履维艰（图2）。

图2 2003-2008年海洋渔业渔船规模（单位：艘、千瓦）数据来源：《中国渔业年鉴》、《中国渔业统计年鉴》2004-2009. （2010年以后，国家对海洋渔业渔船规模方面的数据统一了口径，不再对外公布）

如上图所示，在“双转”政策的作用下，2003-2005年我国海洋渔业年末渔船拥有量呈现持续下降趋势，尤其在2004年，我国“报废拆解渔船7950艘，转产转业渔民4万人，培训转产渔民2.2万人”[8]，取得了良好的施政效果。但是从2006年开始，我国海洋渔业年末渔船的拥有量发生“反弹”，并急剧增加。另一方面，2003-2005年我国海洋渔业渔船功率基本上呈“保持平稳，略有增长”的状态，但2005年后，尤其是从2006年开始，我国海洋渔业渔船的功率呈现出强劲的上升趋势。无疑，海洋渔业年末渔船拥有量、海洋渔业渔船功率的增减出现此种变化，与“柴补”政策在2006年正式施行脱不了干系。

此外，与2007年相比，2008年的海洋渔业年末渔船拥有量有所下降，但渔船功率却依然保持增长趋势，这很可能是“柴补”政策具有的“促进渔船及渔船管理现代化”功能的显现。

（三）海洋渔业人口、海洋传统渔民数量呈U字型变化

“柴补”政策与“双转”政策在实际运行中产生的冲突，还体现在海洋渔业人口、海洋传统渔民人口数量的增减变化上（图3、图4）。

图3 2003-2008年我国海洋渔业人口数量增减变化图（单位：人）

图4 2004-2008年我国海洋传统渔民人口数量怎见变化图（单位：人）数据来源：《中国渔业年鉴》、《中国渔业统计年鉴》2004-2009.

如图3、图4所示，我国海洋渔业人口、海洋传统渔民人口数量的增减变化大致呈现出：以2007年为分界点，在2007年前海洋渔业人口、海洋传统渔民人口数量持续下降，而在2007年后两者均发生“反弹”，且回升的速度和幅度都非常明显。海洋渔业人口、海洋传统渔民数量在“柴补”政策施行后呈U字型变化，透露出“柴补”政策的实施确实对“双转”政策“减船减人”政策目标造成了很大的影响。

三、公共政策间冲突的治理策略

J•坎贝尔教授认为，以文化背景类同为基础，“在政策过程中产生冲突的时候，在可能的情况下首先要考虑以合理的方法减少冲突”[9]。这种方法在日本被称为“纯粹合意模型”（The Pure Consensus Model），美国的H•西蒙教授提出的辨明事实（fact-find）或说服的方法也属于这一类。在中国文化上，该种缓和政策冲突的方式与我们常倡导的“求同存异”的思维方法和行为模式极为相似。根据这一思路，笔者以为，治理“柴补”与“双转”政策间冲突的首要突破点，在于两者在政策目标上的“异同”之上（图5）。

图5 渔业柴油补贴政策与渔民转产转业政策的政策目标对比

从上表可知，“柴补”与“双转”政策的共同点在于两者均希望达到提高渔民收入、改善渔民生活的政策目标，差异则在于“柴补”政策采用的是发放财政补贴、降低捕捞生产成本的方式来实现目标，“双转”政策则试图通过转移捕捞劳动力、调整渔业产业结构来达到同样的目的。然而，在这一“殊途同归”过程中，“柴补”政策阻碍了“双转”政策“减人减船”目标的实现，极大地影响了后者的政策实施效果，并在一定程度上对渔业资源生态环境及其可持续发展带来了负面影响。基于这一认识，笔者以为，应从以下几个方面着手进行冲突的治理。

首先，要进一步加大“柴补”政策的补贴力度（但需特别注意补贴核算标准的设计和补贴方向的引导）。“柴补”政策的实施，有力的减轻了渔民生产成本的负担，促进了渔民增收，然而，很多地区仍然面临着渔业柴油补贴的增长赶不上购买柴油费增长幅度的事实[10]。因而国家应进一步加大补贴力度，促进渔民增产增收，提高渔民生活质量。

其次，要提高“双转”政策的吸引力。必须对愿意进行转产转业的渔民给予更多的政策优惠，要适度提高渔船报废的补助标准，尤其是造价较高的钢质船的报废补助标准。同时，要加大对转产转业渔民的培训补助政策，协助解决转产转业渔民的子女的教育问题，并可以优先考虑为“双转”渔民建立养老保险体系。

第三，要扩大补助政策惠及的目标群体。当前“柴补”和“双转”政策进行补助的对象主要是船东，却未真正惠及到雇工渔民，故要进一步使政策对雇工渔民的收入水平、生活状况给予更多的关注。另一方面，要尽快将国内渔业运输船纳入到“柴补”政策的补贴范围之内，切实论证“双转”政策是否有必要对渔民失去的“渔业权”给予适当的补偿。

第四，“柴补”和“双转”政策都要加大力度引导和扶持渔民发展海水养殖业、远洋渔业、水产品精深加工及休闲渔业等产业[11]。要大力扶持既能增加渔民就业、提高渔民收入，又能较好的保护渔业资源生态环境，促进海洋渔业资源的可持续开发利用的第二、第三产业，尤其是休闲渔业等新兴产业的培育和发展。要通过渔业产业结构的调整，达到渔民增收和渔业资源可持续发展的双赢局面。

三、结论

从对“柴补”与“双转”政策间的冲突及其治理路径的研究可知，公共政策间的冲突在现实中是真实存在的，其原因可能是由于公共政策目标的多元化，或是不同的政策为了达到相同的目标但采用的路径差异所引致的。实现公共政策间冲突的有效治理应切实考虑到政策制定主体的文化背景，相同或类似的文化背景是公共政策主体达成共识，并协同治理公共政策间冲突的心理文化前提。在特定的文化背景上，我们可以循着“求同存异”的治理思路进行，以共同点为突破口，在“存异”过程中寻求和增强公共政策间的互补性和协调性，从而尽可能缓解或消除政策间的冲突。

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［6］沈豹,顾爱军.对当前转产转业资金使用和管理的几点看法[J].中国水产,2005，02:20-21.

［7］钟小金,俞国平 等. 科学实施渔业柴油补贴政策的建议[J].渔业信息与战略,2012,04:272-276.

［8］农业部渔业局.中国渔业年鉴[Z].北京:中国农业出版社,2005：1.

［9］［韩］吴锡泓,金荣枰.政策学的主要理论[M].上海:复旦大学出版社,2005:83.

［10］闫玉科. 南海海洋捕捞渔民增收问题研究[J]. 农业经济问题,2013,12:88-93.

［11］朱坚真,师银燕. 北部湾渔民转产转业的政策分析[J].太平洋学报,2009,08:77-82.

（责任编辑： 楚和）

AResearch on theConflict betweenPublic Policies and their Countermeasures——a Case Study of the Fishing Diesel Subsidies and the Fishermen’sDual-transformationAllowance

PENG Liang1LI Yu-lin2
(1Cunjin College of Guangdong Ocean University,Zhanjiang,Guangdong, China，524094;2Food Science and Technology College of Guangdong Ocean University,Zhanjiang , Guangdong, China, 524088)

Abstract:The article, studying the conflict and the governance countermeasures of the fishing diesel subsidies and fishermen dual-transformation special funds allowance, has concluded that the conflicts between public policiesdo exist, the cause of which is the diversity of public policy objectives,or different policies using different approaches to achieve the same goal.The same or similar cultural background is the psychological culture premise to reaching a consensus or resolving the conflict.We suggest “seeking common ground while putting aside differences”to mitigate or eliminate the conflict between public policies.

Key words:policy conflict; fishery diesel subsidy; fishermen dual-transform;governance

【作者简介】彭亮（1987－），女，湖南湘潭人，广东海洋大学寸金学院助教；李育林（1988－），男，湖南邵阳人，广东海洋大学食品科技学院助教。

【收稿日期】2015－11－03

【中图分类号】D601

【文献标识码】A

【文章编号】2095－932x（2016）01－0101－04