终身教育服务供给中的跨界合作——论地方电大的“链接者”角色

李妮

(珠海广播电视大学，广东珠海，519000）



终身教育服务供给中的跨界合作——论地方电大的“链接者”角色

李妮

(珠海广播电视大学，广东珠海，519000）

【摘要】在终身教育的服务供给中，地方电大正在实践“跨界链接者”的角色，连接不同类型组织，发起并创建各类终身教育产品供给网络，形成了不同类型的“链接”模式。不过“跨界链接”仍存在合作伙伴选择较为随机、链接目标单一、边界管理困难、效果难以测量等困境，因此，明确地方电大“跨界链接”的定位，优化链接机制方能促进终身教育跨界合作的进一步发展。

【关键词】跨界链接；组织间合作；终身教育；地方电大

一、“跨界链接者”：跨界合作中的地方电大

大多数网络研究的核心论点认为，行动者总是嵌入到既能提供机遇又限制其行为的相互关联的社会关系网络中[2]。对于公共部门而言，非政府组织、企业甚至其他政府部门都是网络结构中的行动者，他们各自保持对自己资源的控制，但在同一网络中共同决定资源的使用。我们所说的“跨界链接者”正是处于网络结构中起着主导作用，扮演中介角色，影响组织间网络形成的关键行动者。在公共服务与物品的供给中，有多种不同的制度安排，如政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、自由市场、志愿服务和自我服务等等[3]；同时，供给的协作方式各异，通常以政府为核心，依靠政府间协议和合同，交换人员、赠款援助、税收政策、伙伴关系、自愿者平等协作方式来实现多样化的公共服务供给。在这样的协作网络中，政府、私营部门和消费者各自扮演不同的角色。

教育领域中突破组织界限的跨界合作正是近年改革创新的热点。尽管教育在很大程度上更接近个人物品，排他性和个人消费是其主要特征，然而最近的观点却认为，教育具有重大的积极的外部影响，人人受教育将会使整个社会明显受益，“个人不但要能免费接受教育，而且在一定年龄段，受教育应成为一种义务”[4]。在这种观点的影响下，教育也因之被视为福利产品，在美国及欧洲，政府要么以政府补助的方式，要么以政府直接生产并供应的方式，更或者以“凭单制”等新兴供给方式加大对教育物品提供的力度，这当中自然包括日益受到重视的终身教育。当“终身教育”这种物品实际上被用做共用资源或视作集体物品，对其供给方式的研究就成为公共部门创新服务方式框架内重要的研究议题。

我们认为，在终身教育的服务供给中，地方电大正是通过充当“跨界链接者”的角色，连接不同类型组织，发起并创建各类终身教育产品供给网络，以此对教育供给方式进行创新和变革。在此过程中，达到组织间的互惠与资源的优化配置，同时确立了终身教育服务供给的主导地位，提高了组织合法性。就已有教育合作网络的实证研究来看，大多聚焦于公私伙伴关系的分析，包括合作网络构建、伙伴关系定位及网络中各组织边界与利益问题的探讨等等，具体伙伴关系项目与合作模式集中在基础教育、高等教育或职业教育领域。相较而言，以成人教育或终身教育服务网络为研究对象进行描述、分析与提炼的研究还基本处于空白阶段。相关研究的匮乏来自两个方面：一方面，终身教育领域基于跨界合作的服务方式创新实践还处于起步阶段，可供探讨的素材不多；另一方面，随着终身教育的兴起，电大向开放大学的转型成为讨论的主体，相关研究旨在说明转型的重要性及电大在新时期的发展定位，鲜见对转型期间地方电大终身教育服务供给方式变革的具体路径描述与内涵诠释。

区别于传统单一的成人学历教育提供，“跨界链接”是一种服务供给方式的创新，那么“跨界链接者”如何选择合作伙伴？又形成了哪些类型的合作网络？合作主体各自的角色与相互的关系如何？最终是否有效地形成了资源整合，提供了更高效灵活的终身教育服务？这些问题值得深入探讨。下文以沿海地区某基层示范性电大的“跨界链接”实践为分析素材，描述终身教育服务供给网络中的主要行动主体之角色定位、关系及行动模式，以期回答上述问题。

二、地方电大终身教育服务供给模式实践现状

本文以Z电大的教育服务供给模式为例进行分析。Z电大位于沿海开放城市，2012年曾获最具影响力基层电大称号。一直以来，Z电大以服务“全民学习、终身学习”的学习型社会为己任，以提供全方位、多样化的教育服务为组织使命，策划了多项社会服务行动，也积累了许多跨组织合作的经验。2013年的数据显示，Z电大开展非学历线下教育培训42项，共计20 828人次。这些非学历教育培训主要包括面向政府的机关工委党课培训、干部自主选学培训、司法局服刑人员培训、国税全员会计知识培训，以及面向企业的销售技巧和面向社区的社会组织培训等。此外，该校还承办了省国税系统会计业务达标考试、市国家税务局业务竞赛、注册理财规划师等考试筹备与组织工作。丰富的多元主体参与终身教育的具体实践是本文讨论的前提，换句话说，在地方终身教育服务的供给实践中，的确存在着网络化特征。从组织内部结构上讲，Z电大服从上级电大，隶属于市级高职院校，又指导下级分校机构；从组织外部功能上看，与政府某些职能部门、企业性的培训机构、其他高校之间存在合作、交易与互惠关系。这两个方面的合作都对终身教育的供给起着重要作用，也形成了不同形态的终身教育组织间合作网络。

（一）“跨界链接”：主要模式及特点

“跨界链接”论认为，解决合作问题的关键是在一个特定区域有一个具有良好连接关系的参与者（代理人）[5]，这个具备连接关系的参与者极其重要，因为他在原本不属于网络的组织成员之间建立了合作关系。地方电大服务供给方式的创新之处正是将组织自身定位于这种“跨（组织边界）界联系人”（Boundary spanners）的角色，去联动横向或纵向的组织、整合多方资源、推动各种合作模式的形成，最终依此更为多元和灵活的供给网络，向社会提供多种类型的终身教育服务。在对链接合作模式进行分析之前，有必要对终身教育产品与服务供给实例进行梳理，具体见表1（未囊括所有项目）：

表1 Z电大终身教育主要产品/服务项目（2014）

从表1可以看出，地方电大在终身教育服务供给的不同项目中，承担着不同的任务，与合作伙伴的合作内容及合作关系也不尽相同。但无论是纵向上承接上级电大的学历教育任务，还是横向上多方寻求合作伙伴开展非学历培训，亦或是组织各种类型的考证报名，地方电大均发挥着不可或缺的网络节点作用。如Z电大承接了市安监局的培训任务后，即链接专业的职业培训机构提供生产安全培训服务。Z电大变身为终身教育各提供主体之间的纽带，以中介者的身份将各方资源集结于同一个平台上，形成跨越政府、企业、事业单位、社会团体等组织界线的地方终身教育服务供给网络。网络强调利益相关者之间的信任与联系，强调资源共享，因此构成网络单元之间联系的“跨界链接者”需要具备适宜的条件。地方电大属于公共事业单位，在终身教育领域的服务群体中享有较高的知名度与公信力，又具备较强的教学资源，这也是对其他主体产生吸引力的因素。尽管各主体参与合作的组织资源各异，但都无法替代地方电大作为网络主体间联系代理人的地位。

李太嶂所猜一点不错。德公公是个多疑之人，早就怀疑左右护卫有二心。像他这种身居高位的当权者，最喜欢的部下，大多不是最能干的，而是最忠心的。老太监听人暗中禀报，二护卫不止一次抱怨主人吝啬；尤其让他不能容忍的是，二护卫居然私下里跟福王府接洽，意图另攀高枝。

学者们认为，“跨界链接者”要实现跨越组织界限与更多机构形成多样化合作网络的功能，必须考虑两个重要变量：一是链接距离，即是否跨越本组织、跨越本系统、或者甚至跨越教育领域的组织，愈是组织性质相异愈能获得异质资源；二是链接纽带的强弱程度，组织之间的连接是强关系还是弱关系，这将直接影响到合作项目的可持续性、稳定性与正式化程度。作为“跨界链接者”来说，强纽带意味着链接的主动性强，投入资源多，参与程度高。依据这两个维度，通过对上述合作项目的分析，地方电大构建终身教育服务网络的链接模式大致可以分为四类（见表2）：

表2 终身教育服务网络链接模式分类

1.执行国家开大、省开大的开放教育项目。这种类型连接距离近，属于强连接。Z电大与国家开大、省开大的关系就属于本系统内部纵向层次上的连接。由于Z电大下属机构的特性，服从性合作是组织的核心任务也是常规任务。按常规办事，按要求执行，资源既定，也没有太多的创新空间，相应的制度化程度、正式化程度高，极为依赖上级资源。从大的层面上来说属于非跨组织连接，上下层级关系。此外，Z电大与Z市职业技术学院也是这种关系，Z电大在当地的高校序列中，已被并入该市职业技术学院，成为其中的二级学院——成教学院，负责成教项目。作为市属的高等院校，该校的成人教育项目受重视程度高，且职业学院与电大相互之间的资源共享程度高，组织之间的联系极为密切。

2.受政府职能部门、事业单位委托或协议合作的项目。由于电大的事业单位性质，与同属公共部门的政府及其他事业单位连接距离较近，但连接关系较类型1弱。如Z电大获得特许，成为市委组织部进行干部教育的定点培训机构，又是人社局、教育部考试中心批准的职业资格培训、英语等级考试等服务项目的特许报考机构。由于政府部门具有公权力特性，资源稳定，可扩大Z电大的影响力等等，因此地方电大开展这种连接的主动性较强，并希望强化与此类机构的合作。项目的可持续性与制度化程度视政府机构的投入与重视程度而定，以即时的政策为依据。

3.与其他培训机构的合作办学项目。一般此类机构以赢利为目的，属于企业组织。连接跨组织，距离较远。如Z电大与YT驾校、LY羽毛球馆的合作，但在订立契约的状态下，连接关系较强，这种合作的可持续性视契约而定。通常企业方寻找合作的主动性较强，企业方可借助电大公立学校的声誉资源。而地方电大投入较少，仅提供场地等。这类培训项目类型丰富，时限不一，大多面向较为特定的群体，是终身教育服务供给体系的有益补充。

4.与其他地方普通高校的合作项目。这种类型连接距离较远，属弱连接，投入较少。合作任务简单，是开放教育项目的主要补充。

从以上链接模式可以看出如下特点：其一，纵向上的连接更为强势，即地方电大与国开、省开的关系更为紧密，在垂直的行政体系下，完成统一的学历教育服务占用地方电大最多的资源；其二，横向上的连接在伙伴关系上仍多体现为两类主体的互动，缺乏三方甚至多方的连接；其三，地方电大的链接者意识不强，许多连接较为被动，没有充分发挥网络链接者的主导作用。整体而言，还没有形成各个层次力量充分互动、纵横交错、更为灵活的网络关系。伯特认为，在网络中，处在结构洞位置上的“桥”往往是资源交换的节点，信息交流的通道，具有信息优势和控制优势[6]。“跨界链接者”正是网络中的“桥”，其作为决定了政府、高校、市场主体、非政府组织之间的合作是否顺利，行动是否协调。要有效地构建网络、发挥网络效应，地方电大需要确立自身的网络“跨界链接者”身份，有意识地在各个层次的力量之间沟通协商，逐渐形成包含一系列协调合约与共同利益的服务供给结构。

（二）“跨界链接”：困局与挑战

当然，由于地方电大“跨界链接者”的角色定位和管理问题，在这一过程中，地方电大的“跨界链接”效果也存在一定困境与挑战。具体表现为：

1.网络伙伴的选择较为随机，且局限于两个主体之间的合作。网络关系是需要成本维护的，有选择性地挑选关系至关重要[7]。强关系比弱关系要花费更多的时间，强弱之间的平衡对于一个要更大程度上共享跨组织边界资源的网络来说最为有效。对于终身教育服务领域来说，需要构建具有丰富结构洞的网络，这一网络中的合作主体事实上可以包含政府、市场主体、第三方、自愿组织、社区组织等多类组织，每一个主体都有其独特的资源和权力，其互利互惠的合作关系有利于资源的优化配置。目前的终身教育服务仍以开放教育机构实施的学历教育为主体，组织内部相同性质的行动者合作较多，不同性质的行动者间合作较少。换言之，地方电大与政府、企事业、非政府组织等各类组织构建多元治理合作网络的空间还很大，即使是现有的伙伴关系，也可拓展为具备更多链接关系的三方甚至多方服务供给网络。

2.链接目标较为单一，可能忽略公共服务供给使命。从目前的合作项目来看，市场机制的驱动力明显，从开放教育、到成高及承接的各类短期培训项目，合作的最终目标都是最大化扩大招生，拓宽资金来源渠道。尽管从电大向开放大学转型的角度来看，为获得持续的组织竞争力，招生都是最重要的一环，但作为终身教育服务供给的主体，也不能忽略其满足公民教育服务需求的组织使命。地方电大所提供的终身教育产品与服务可能与当地民众的服务需求偏好不尽相同，这一点尚未给予足够的重视。在调研的基础上收集公民的终身教育需求意向，而非一昧从合作的可行性及组织从中获利的程度考虑合作项目的开展，也许是值得进一步深思的。

3.边界管理存在多重困难。“跨界链接者”是关键的边界角色，“跨界者”需要根据参与主体的数量、组织相似性程度、跨界是跨组织界线还是纵向层级联系，参与网络的动机等等因素，运用不同的信息沟通技术，选择不同的链接模式。这正是地方电大面对的多重角色挑战。此外，链接者是否该为结果负责，是否应充当网络管理者角色也有待商榷。例如借助地方电大场地或办学条件开展的各种营利性质的培训，地方电大难以负起对其培训质量的监管与问责之职。Nadel悖论提到，网络中每个参与者都有其独特的内涵，有它存在的独特原因。然而动员要求整体战略的视角，达到一系列基于整体的共同的目标[8]。但有真正的“战略整体”吗？出于营利目标的企业合作方或者行政任务下的政府合作方等多元主体实际上很难形成一个整体目标。接下来，谁能充当“实际上”的“网络经理”呢？网络行动究竟是为了什么？为了谁？谁来承受可能的损失？更进一步，网络真的被管理了吗？这些问题都有待深入探讨。

4.效果难以测量。很多时候构建合作网络是为了更有效地实现组织目标，然而实际结果往往难以衡量。以Z电大教材服务外包为例，教师和学生均反映领取教材的过程更为复杂了，效率更低了，而电大本身的投入却似乎有增无减。尽管不能否认服务外包是一个常用的公私合作政策工具，有助于组织本身发展核心业务，但因此而带来的效率提升并不是必然的，多重因素影响教育服务提供的效率与效果。此外，不能忽略合作网络可能带来的问题，如决策中容易受群体思维的影响，目标的达成更加依赖有效的领导与合作技巧，而参与者的流动与沟通不畅容易造成工作中的无效率等等。

三、地方电大终身教育服务供给“跨界链接”的创新路径

尽管存在困境，却无可否认组织为获取资源，减少不确定性，提高组织合法性，达成集体目标而加入网络、进行合作的动机[9]。结合上述经验材料的探讨，我们认为网络视角下地方终身教育服务供给模式的创新有必要关注以下几点：

其一，明确地方电大的“跨界链接者”角色，行使“跨界”任务。“跨界链接者”就是建立机构间联系的中介者、代理人。地方电大只有在目标定位、功能识别等组织设计环节有意识地将自身定位于“跨界链接者”的角色，并将“链接”任务的实现视为终身教育服务供给方式创新的必要途径，才能积极地寻找战略伙伴，将彼此隔离的社会群体纳入同一个服务平台中，共担风险、共享资源，实现组织提供多样化终身教育服务的目标。

其二，提高跨界公共管理的能力，丰富合作类型。“跨界链接者”的核心任务——连接各利益群体，涉及纵向与横向力量的平衡，公共服务专业与非专业人员、正式或非正式关系的协调，具体项目成本与风险的分析，因此决策者需要具备比传统组织更为强大的沟通协调能力、风险预见能力及处理合作关系的公关能力。就丰富合作类型而言，企业跨组织关系模式可以借鉴，如战略联盟、合资企业、长期买家和供应商伙伴关系等不同合作关系。在教育领域，澳大利亚职业教育的社会伙伴关系就分为法定社会伙伴关系、社区伙伴关系、协商型伙伴关系三种类型[10]。各类型中，“跨界链接者”应该明晰不同的合作关系，确定各组织在网络中扮演的角色。就具体的合作手段而言，补助和凭单比较适合教育类物品与服务的提供。Z电大正在探索的“学分银行”机制正是消解组织界限、多元共治的尝试，不过要顺利推行还需解决行政壁垒、部门掣肘等诸多障碍，有待实践的推进。

其三，重视合作网络的绩效测量，确保合作效果。如前所述，网络连接中的责任问题难以界定，但即使组织之间存在错综复杂的关系，对教育效果和项目绩效的测量仍应引入协同合作的过程中。可以进行网络绩效的比较，将网络视为既是自变量也是因变量的分析单元，提炼影响网络绩效的决定因素；利用各种反馈信息，构建有信用的组织清单或建立黑名单，选择合适与可靠的合作伙伴，以减少合作网络中参与主体的机会主义行为；确定各类型合作方式有效实施的条件，如合同承包需要清楚地界定工作任务，了解存在几个潜在竞争者，创造和维持一种竞争气氛，监测承包商的工作绩效，合同文本明确规定承包的条件和具体要求等等，最重要的是保证上述条件能够落实。

其四，借鉴国外枢纽型组织建设经验，构建“跨界链接”机制。枢纽型组织又称“伞型”组织，在英美国家通常体现为代表某类利益群体的行业型社会组织，如行业协会等，即在某一领域带领、集结同一类利益群体共同发展的组织。枢纽型组织需要兼具合法性、代表性、权威性和示范性等特征，地方电大恰好具备这些特点，成为搭建终身教育协同服务平台最合适的组织。公共组织的背景使其易于获得政府的扶持与资助，整合社会资源，在利用本系统资源的基础上建立起有效的纵向业务指导和横向资源流通的网络体系。因此，有必要借鉴枢纽型组织平台开放、分类管理、分级负责、行业自律等制度建设经验，以发挥聚拢、整合、链接、联动的枢纽作用。

【参考文献】

[1] 田永贤.公共服务供给的组织间合作网络[J].东南学术, 2008,(1):88-94.

[2] Brass, D.J., Galaskiewicz,J., Greve, H.R.,Tsai,W. Taking Stock of Networks and Organizations: A Multilevel Perspective[J]. Academey of Management Journal，Vol. 47, No. 6 (Dec., 2004):795-817.

[3][4] 【美】E. S. 萨瓦斯. 民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍 等译. 北京: 中国人民大学出版社, 2002: 88, 60.

[5] Berardo Ramiro and John T.Scholz. Microincentives and the Dynamics of Policy Networks[C]. Washington,DC: American Political Science Association Annual Meeting, 2005.

[6] 康伟，陈茜，陈波.基于SNA 的政府与非政府组织在公共危机应对中的合作网络研究——以“4•20”雅安地震为例[J].中国软科学，2014,(5):141-150.

[7] Burt.R.S. Structural holes:The social structure of competition[M]. Cambridge,MA:Harvard University Press,1992.

[8] Nadel, Siegfried F. The Theory of Social Structure[M]. London:Cohen and West,1957.

[9] Galaskiewicz, Joseph.Interorganizational relations[J].Annual review of sociology.1985,(11): 281-304.

[10] 杨丽波, 欧阳芙.澳大利亚职业教育社会伙伴关系述评[J].外国教育研究，2013，(3):3-10.

（责任编辑： 微风）

Cross-border Cooperation in Lifelong Education Service Distribution——A Perspective of “Boundary spanner”in Local RTV University

LI Ni
(Zhuhai Radio & TV University, Zhuhai, Guangdong, China, 519000)

Abstract:In the service distribution of lifelong education, local RTV universities areplaying the role of "Boundary spanner" who are connecting different types of organizations, launching and creating all kinds of lifelong education products supply network, forming a different type of "spanner" mode. However, Cross-border cooperation still exist some problems in terms of partner selection , connecting target ,boundary management and so on. The author states that cross-border cooperation in the development of lifelong education requires us to define the orientation of “Boundary spanner” and optimize the connecting mechanism.

Key words:Boundary spanners; inter organizational cooperation; lifelong education; local RTV university

【作者简介】李妮(1978－)，女 ,湖南益阳人，中山大学博士研究生，珠海广播电视大学公共管理系讲师。

【收稿日期】2015－12－05

【基金项目】珠海市教育科研“十二五”规划第四批(2014年度）立项课题“地方电大转型背景下的社会服务创新研究”（2014KTC02）；珠海城市职业技术学院人文社科类重点项目（020130312）；2015年度广东远程开放教育科研基金项目（YJ1522）。

【中图分类号】G724.82

【文献标识码】A

【文章编号】2095－932x（2016）01－0008－06