推进监狱法制建设构想

董敏

[摘要]经过六十多年的发展，我国的监狱法律体系已经建立，但监狱法制建设尚存在一些问题。文章从我国监狱法制建设的历程出发，揭示出监狱法制建设存在的问题和原因，继而提出了监狱法制建设的构想。

[关键词]监狱；法制建设；原因分析；构想

中国共产党十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。监狱是国家机器的重要组成部分，是依法治国的重要标志，对我国法治的衡量起到举足轻重的作用。在建设社会主义法治国家的新时期，监狱法制建设的好与坏，直接关系到能否实现社会公平与正义。我国的监狱法制建设走过了60多年的历程，仍处于个不断完善的阶段，本文针对监狱法制建设中存在的司题，探讨问题的来源以及解决的路径，以推进监狱法制建设。

一、我国监狱法制建设的问题

自《监狱法》颁布以来的21年里，中国在政治、经济、文化以及人们的思想观念上都发生了前所未有的巨变。在此新形势下，我国监狱法制建设突显出自身的不足。

（一）刑罚执行法律不够完善

目前，我国已形成了《刑法》《刑事诉讼法》和《监狱法》三位体的刑事立法格局，这三者相互衔接，共同构筑我国刑事法律的基本框架。然而，《刑法》《刑事诉讼法》都是由全国人大制定，属于基本法；而《监狱法》则是由全国人大常委会制定，属于一般法，《监狱法》的立法规格低于《刑法》《刑事诉讼法》，而且，《监狱法》法律条款较为原则、笼统、粗放，可操作性差。对此，需要与其相配套的细则、条例或规章做保障，可是至今，监狱法的实施细则直未能出台，部门规章也出现了“缺项”，在刑罚执行中出现了“表面上有法可依，实际上无章可循”的状态，部分条文缺乏与之相配套的可操作性规定。比如《监狱法》第35条规定，“罪犯服刑期满，监狱应当按期释放并发给释放证明书。”但是，对于“按期释放”，并没有明确的规定。在实践中，有的监狱是在刑满当天的上午，有的是在下午，有的是在第二天。对比《冰岛刑罚执行法典》第27条规定，“被执行不附条件监禁判决的囚犯，应当在其监禁期间结束之日的上午8点被释放”，时间规定得很明确，只有这样，才能避免执法的不统一。纵观《监狱法》78个条文，在“期间”规定上用“及时”“立即”“即时”等含糊表述的就有14处之多。

（二）《监狱法》与《刑法》《刑事诉讼法》存在矛盾与冲突

《监狱法》的一些规定与《刑法》《刑事诉讼法》存在矛盾与冲突，影响了我国法律的统一和监狱法制建设进程。比如《监狱法》第60条规定“对罪犯在监狱内犯罪的案件，由监狱进行侦查。侦查终结后，写出起诉意见书或者免予起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院。”1996年修改后的《刑事诉讼法》不再有“免予起诉”的提法。在特赦制度的规定上，《监狱法》与《刑法》并不协调，《刑法》规定，对于特赦罪犯应依法释放，而《监狱法》对释放的规定仅限于罪犯服刑期满，对于特赦犯的释放并没有涉及。

（三）监狱制度理念相对落后，部分民警法制观念淡薄

“新中国成立后法制建设长期不受重视，广大人民群众的法治观念比较淡薄”。长久以来，受狱制专制、人治和“权力至上”观念的残余影响，监狱的管理者和执法者过多地强调了监狱的惩罚功能；有的干警法律意识还比较薄弱，不能严格依照法定职权和法定程序履行职责；对法律法规掌握不熟练，执法随意性大，个别干警意志力不坚定，受社会不良思潮的侵蚀，没有形成崇尚法律、敬畏法律的观念。

（四）刑罚执行的监督体系不够完善

法国著名启蒙思想家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都必然滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到有界限的地方才休止。”目前，我国监狱的执法监督体系是全方位的监督，内有纪检、监察部门，外有人民检察院、人民群众等社会监督。尽管存在着多元化的监督模式，但监狱执法监督体系的整体功能得不到充分发挥却是不争的事实。由于监狱工作的特殊性和封闭性，实践中，监狱执法监督注重自上而下的监督和专门机关的例行监督，而自下而上的监督和大众媒体、人民群众的监督少；事后监督的多，事中与事前的监督少。我国监狱执法监督中存在的另一大问题就是监狱人民警察对罪犯的处遇、奖励、处罚等的自由裁量权问题。如果对狱警的自由裁量权监督不到位，就很容易出现诸如随意性执法、滥用自由裁量权而随意的加减罪犯的考核分数以及关系网执法导致少数干警碍于亲朋好友的情面，收受罪犯家属的贿赂，对在押的罪犯予以特殊照顾等问题。加上受旧的刑罚理念影响，监狱还不能完全做到狱务公开，因此，目前监狱执法的监督体系还需要完善。

二、推进我国监狱法制建设的构想

法国法学家义佐氏曾言“欲知其国文明之程度，观其狱制之良否，可决也。”清代法学家沈家本认为，监狱是“测其国度之文野”的标尺，由此可见，推进我国监狱法制建设对建设法治中国的重要性。

（一）树立法律至上的法治理念

法律至上主要包含三层含义：一是，要维护宪法和法律的权威；二是，法律要平等地约束所有人，任何人都不享有超越于法律的特权；三是，任何公权力不得超越宪法与法律。公权力依据宪法和法律产生，并受法律的制约。任何人都不能以言代法，以权压法、徇私枉法。由此可见，法律是监狱在执法过程中一切行为的根本准则和行动指南。这就要求监狱及其工作人员，要依法决策，依法履责，严格执法，严格依照法律确定的职权职责和法定程序办事，自觉运用法治思维和法律手段解决刑罚执行中遇到的各种问题。

推进中国监狱法制建设，为什么要坚持法律至上呢？这首先是由我国社会主义法律的本质决定的。我国法律是在党的领导下，由汇集广大人民意志的立法机关制定，能够体现广大人民的意志、能够维护和实现广大人民的根本利益。因此，法律至上也就是最大限度地尊重人民意志和维护人民的根本利益。其次是，法治是治国理政的基本方式，坚持法律至上是推进依法治国方略的基本要求。作为国家刑罚执行机关，监狱机关执法的宗旨是为了人民的利益。那么，怎样才能够保证使监狱在任何情况下都以人民利益为出发点和归属地呢？这就需要法治来进行规制。再次，坚持法律至上是深化司法体制改革，确保司法公正的基本要求。司法是公平正义的最后道防线，如果司法机关不能做到法律至上，则社会公平正义就得不到保障，直接打击人民对司法的信心，影响法制的尊严和权威。因此，监狱执法者要牢固树立“法律至上”的理念，保持对法律的敬畏和尊崇，克服“言大于法”“权大于法”“领导大于法”的现象；要牢固树立“用法律规范监狱全部工作”的理念，严格依照法定权限和程序履行职责，克服随意执法、滥用自由裁量权的现象；要牢固树立正确的职权理念，严格依法履行职责，杜绝徇私枉法现象发生；要牢固树立正确的狱政理念和人权理念，尊重并维护服刑人员的合法权益，让所有服刑人员依法平等地享有权利和承担义务。唯有这样，才能使监狱的法制建设有着坚实的社会基础，才能夯实不断向前发展的根基。

（二）完善监狱相关立法

1.由全国人大制定《刑事执行法》

如前所述，由于立法层次和立法目的不同，《监狱法》与《刑法》《刑事诉讼法》出现了一些冲突和矛盾，《监狱法》的立法层次低于《刑法》《刑事诉讼法》的这种法律地位，造成了刑事法律体系两强一弱的不均等、不平衡状态，直接影响着我国刑事法律体系一体化的建成，因此，由全国人大制定一部《刑事执行法》，以便与《刑法》和《刑事诉讼法》相衔接相配合，显得尤为重要。

那么，制定《刑事执行法》的必要性或者价值是什么？首先是实现我国刑事法律体系的统一和平衡。完备的刑事法律体系是由《刑法》《刑事诉讼法》和《刑事执行法》三部法律构架而成，在不同领域发挥不同的作用，只有将《刑事执行法》的法律地位等同于《刑法》、《刑事诉讼法》，才能使这三部法律相辅相成、才能实现刑事法律的整体平衡，确保刑事执行的权威性；其次是使多元化的刑事执行主体得到规范。我国现行的刑事法律规定被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，由社区矫正机构负责执行；拘役由公安机关执行；对被判处有期徒刑的罪犯，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在三个月以下的，由看守所代为执行；有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期两年执行，由监狱机关执行，死刑立即执行、罚金刑、没收财产刑，由人民法院负责执行。这种多元化、职能交叉的刑事执行体制导致管理上的无序与不统一，影响到刑事执行的效果。因此，《刑事执行法》可以以法的形式对刑事执行主体予以规范；再次是使分散的刑事执行法律得到统一。当前，我国刑事执行法律的内容散见于《刑法》《刑事诉讼法》《监狱法》《看守所条例》《社区矫正实施办法》以及有关部门制定的规章中。这种分散的刑事执行法律给刑事执行活动带来 定的难度。制定《刑事执行法》可以将分散的刑事执行法律予以集中、完善，从而最大限度地提高刑事执行的效率，确保刑事执行的效果。

2.修改和完善《监狱法》

制定《刑事执行法》不可能一蹴而就，当前，刑事执行中凸显的问题需要解决，因此，在《刑事执行法》制定出台之前，健全和完善《监狱法》，解决《监狱法》的滞后性、不周延性和模糊性，增强《监狱法》的严密性、准确性和可操作性，尽快解决监狱机关许多工作无法可依、随意执法的问题，这既是规范执法的前提条件，也是公正执法的必要保障。

3.尽快出台《监狱法》实施细则

《监狱法》于1994年施行生效，至今21年过去了，《监狱法》实施细则迟迟未能出台，这导致刑罚执行中出现的一些问题因无法可依而无法解决。由于缺乏明确的规定和统一的标准，各监狱机关便根据自己的理解去诠释法律，并相应制定林林总总的规章制度，这势必导致执法的不统一、影响到法律的权威与尊严。因此，应尽快出台《监狱法》实施细则，明确和细化罪犯分级处遇、罪犯心理矫治、罪犯死亡处理等问题，使监狱执法有法可依、有章可循。

4.做好监狱机关规范性文件和规章制度的立、改、废工作。

由于《监狱法》的滞后性、模糊性，《监狱法实施细则》又未能出台，一些监狱机关为解决执法中无法可依的问题便“自立章处”，从而导致有些规章制度与上位法相冲突，有些与法律精神相违背。因此，监狱机关要遵守《立法法》的立法权限和程序，依法建章立制，不越权制发行政规范性文件，及时清理与法律法规不相符的规章制度。

（三）构建监狱执法监督长效机制

没有监督的权力，必然会导致腐败。近年来，由于对罪犯减刑、假释、暂予监外执行等刑罚执行工作缺乏有效的监督，导致出现一些违法事件发生，严重影响监狱的形象和司法公正，因此，应构建监狱执法监督长效机制。

1.要强化检察机关的法定监督。我国监狱执法监督是多元化的监督模式，内有纪检、监察，外有人民检察院、人民群众等社会监督，但最有效的还是要强化检察机关的法定监督。检察机关是我国的法定监督机关，监督权法定与专门化是有效监督的前提。再者，由检察机关监督，实现执法主体和监督主体相分离，这也是有效监督，真正实现监督实效的前提和保障。

2.完善监狱的内部监督体系，形成监狱纪检、监察、审计部门和罪犯参与的监狱内部执法监督体系。为了使监狱内部监督形同虚设，应明确规定纪检、监察部门对监狱重要执法活动的参与权、建议权和批评权，保证他们对监狱执法活动的经常性监督，同时建立实施自上而下和自下而上双向监督的制约机制。

3.完善外部监督体系。形成立法机关、行政机关、社会团体、群众组织、新闻媒体与罪犯家属及其他人民群众构成的外部监督体系，明确权力机关、行政机关、审计等部门，针对监狱执法中出现的问题，有要求监狱做出调查和说明的权利。

4.完善狱务公开机制。通过狱务公开的方式与渠道，向社会公开监狱的执法活动，对于涉及罪犯切身利益的减刑、假释、保外就医、计分考核、分级处遇等问题，要坚持条件、程序、权限、结果“四公开”，全方位、多层次接受社会公众的监督，实现执法监督的常态化，提升公正执法的公信力。

我国的监狱法制建设经过60多年的发展，已经彰显出科学和完善，相信在建设法治中国的进程中，在依法治国理念指导下，通过完善监狱立法、建立监狱执法监督的长效机制，我国监狱法制建设的明天会取得更长远的进步和辉煌。