公安派出所执法规范化建设现状调查与分析

张蒙 江金山

[摘要]建设法治公安是法治政府的重要组成部分。公安派出所执法规范化是法治公安建设基础与关键环节。文章分析研究南京市公安局所属公安派出所执法规范化的现状，从法治公安建设的末梢点上研究执法规范化中的理念、机制与实践，有利于发现问题，找出症结，提出意见，为改进与加强公安派出所执法规范化建设提供决策依据。

[关键词]法治公安：公安派出所；执法规范化

公安机关执法规范化，是指公安机关依据法律法规和内部规程办理各类案件，执行勤务所形成的基本体系，是公安执法者必须遵循的行为准则。在“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”的背景下，新媒体的发展与辐射效应，公安执法活动是否符合规范被越来越多的社会组织和公民个人通过各种各样的方式加以关注和评论。公安派出所作为公安机关的基层单位，担负着维护国家安全与社会治安秩序重要任务，公安派出所民警执法活动的规范性更是影响公安机关执法公信力的具体体现。

南京市作为江苏省省会城市，其政治、经济、文化发展对省内其他城市起到示范性作用。在推进法治公安建设中，南京市公安局所属公安派出所执法规范化建设更是成为全省公安派出所的标靶和参照。近年来，南京市人民政府先后发布了《深入推进依法行政加快建设法治政府重点任务分解方案的通知》《南京市行政执法监督办法》《南京市警务辅助人员管理办法的通知》等文件，从执法主体和执法监督等方面入手，加快推进南京市公安执法规范化建设。

一、问题提出

为进一步调查与研究南京市公安派出所执法规范化建设的现状，课题组研究开展了名为“公安派出所执法规范化建设”的问卷调查。问卷设计由两部分组成：基本信息6题和问卷内容10题。问卷内容包括9道客观题，1道主观题，9道客观题中有两题是多选题，其余是单选题。本问卷共发放了614份，全部回收。发放地点集中于南京市图书馆、珠江路的先锋书店以及安德门农民工市场，受访人群是现居住于南京市的居民。问卷由课题组成员现场发放现场回收，经检验，均为有效问卷。

问题一：您关注十八届四中全会并了解依法治国的重要性吗？

从图中可以看出，除去“没有关注且不了解”以及“其他”所占的比重，南京市有近90%的居民都对十八届四中全会以及依法治国的重要性有所了解。这在定程度上说明，南京市的居民的法治意识普遍比较高。

问题二：您了解“执法规范化”的内涵吗？

南京市居民普遍对执法规范化的内容还是不很清楚，完全了解“执法规范化”内涵的居民仅占34.53%，这说明了基层社区等没有做好相关的宣传教育工作，大部分居民还游离在“执法规范化建设”的意识之外。

问题三：您认为您身边的公安派出所存在执法不规范现象吗？

调查发现，南京市居民中59%的人认为公安派出所民警存在执法失范现象，这从一定程度上说明，南京市公安派出所的执法人员在执法活动中还是存在一定问题的。然而，“不关心”的比重也值得引起我们的注意，近24%的居民不关心公安派出所是否存在执法不规范现象，表明这部分居民也没有行使好手中的监督权。

问题四：您觉得目前公安派出所存在执法不规范现象主要有哪些？

这是一道多选题，给出的选项包括执法程序不规范、执法行为不规范、执法方式不文明、执法监督不到位以及开放式选项其他，供有其他想法的受访者填写。调查结果显示选择“给定选项”的四项内容的比例不分上下，说明在南京市民居现有的认知范围内，其认为公安派出所民警在执法过程中不同程度地同时存在以下几项失范行为。经统计，在选择其他的受访者中大致有以下几种情况不清楚、服务不到位、不关心等。从开放式选项的调查情况来看，还是存在有群众不关心、不行使监督权的情况。

问题五：您能否准确地判断公安派出所的执法行为是否符合规范？

在问到“是否可以准确判断出执法行为是否失范”时，只有35.67%的受访者给予了肯定的回答。跟题三和题四相呼应，我们可以看出，由于群众对规范执法的标准不清楚，导致少部分居民没有参与监督的积极性。

问题六：面对执法不规范的现象，您一般会采取何种措施？

这是一道反映群众监督权行使情况的题目，据调查结果显示：约56%的群众遇见执法不规范现象时还是会采取措施予以干预的，不过依旧有42.83%的居民抱着“事不关己高高挂起”的态度，放弃了自己的监督权，长此以往，这无疑会助长不正之风，执法行为在不受监督的情况下，可能就会减慢提高的速度。

问题七：您认为公安派出所执法不规范对自己影响大吗？

参与问卷调查的受访者中，有39.58%认为对自己影响大，认为对自己影响不大或者“据情况而定”的占59%。这在定一程度上说明大部分群众还是抱着“事不关己高高挂起”的态度，没有意识到“执法失范”行为对自己的影响，这不利于监督权的行使，也不利于推进执法规范化建设。

问题八：您认为加强公安派出所执法规范化建设可以依靠下列哪些途径？

从统计结果来看，希望“执法公开透明，并提高群众监督权”的呼声还是占最大比例的，这说明公众希望参与到监督中来，“加强公安内部管理”“加强立法，严格追究执法不规范事件”所占比例不分上下，这也说明群众肯定了这两者的重要性。只有极少比例的受访者选择“群众示威抗议”来加强派出所执法规范化建设，这说明在推进执法规范化建设，建设法治中国的进程中，公民在参与时也懂得既要维护自己的合法权益，也要遵守国家的法律法规。

问题九：您是否曾是执法不规范事件的受害者

从调查结果来看，只有28.18%的受访者遭遇过不规范执法，这说明南京市公安派出所的执法人员法律素养与执法水平总体还是比较高。但我们亦不能忽视“28.18%”这个数字，必须加快推进执法规范化建设。

问题十：您觉得还有什么方式可以加强公安派出所执法规范化建设？

这是道开放性题目，统计的结果显示，大多数作答的受访者不约而同的提到加强监督，包括内部监督与外部监督，以及运用怎样的方式进行监督。

综上所述，从本次调查来看，目前南京市执法规范化建设中还存在如下问题

1.群众对“执法规范化”的内涵不清楚，

2.群众的监督不到位，包括不积极行使监督权（存在“事不关己高高挂起”的态度）、监督渠道不畅通；

3.民警执法过程中存在执法方式不文明、执法行为不规范、执法程序不规范等问题，可喜的是，从调研情况来看，南京市公安派出所民警的法律素养和执法水平总体较高，这也为推进执法规范化建设清除了部分障碍。

二、现状考量

根据调查结果看，公众对南京市公安派出所执法规范化建设总体是肯定的，但也存在两个方面问题。一方面是公安民警自身的问题，另一方面则是群众的监督不到位。

（一）公安民警自身方面的问题

1.执法方式不文明，执法者态度粗暴

有部分受访者在填写问卷时提到：民警服务不到位，执法态度不好。近年来，却有一些群众对公安民警尤其是基层派出所民警的意见较大，也为此进行投诉，但执法者的执法态度却屡不见改善。主要体现在出警时对相关人员的询问缺乏艺术，常常态度生硬，有的执法人员普通话水平较差，操着一口地方话。这不仅有损于公安民警为人民服务的形象，更重要的是还影响到公安机关的执法公信力。和谐社会，我们提倡的就是“讲文明、树新风”，普通人之间的交往尚要文明，作为保卫一方和谐与稳定的公安派出所民警更需要文明执法、文明办案。

2.执法程序不规范

些公安派出所执法人员在开始执法时，既不向当事人表明身份，也不向当事人出示证件，对当事人享有的权利和义务也不进行告知和说明。执法过程中，对当事人的陈述和申辩置之不理。出现“少废话，拿单交罚款去”的现象。在南京的大小街头常常出现交警人办案，履行手续不规范，文书制作不规范，滥用强制措施等情况。我国的传统虽是重实体轻程序，但是，在法治建设不断推进的当下，必须从重实体的观念转变为程序与实体并重。

3.执法行为不规范

执法行为不规范主要体现在执法不公、办事不公，办人情案、关系案，滥用行政自由裁量权，消极作为甚至不作为。有的派出所民警接到报案后出警不及时，或者自己认为情况不严重就不出警，在具体处理纠纷时，谁有关系谁有理，谁有关系谁先办。这些情况虽不常见，但一旦发生，便会损坏整个民警队伍的名声，这也无疑会造成公安机关执法公信力下降。

4.执法监督不到位

执法监督包括内部监督和外部监督。内部监督是指上级公安机关对下级公安机关，上级业务部门对下级业务部门，本即公安机关对所属业务部门、派出机构及其公安民警的各项执法活动实施的监督。外部监督主要是指来自国家权力机关、检察机关、人民群众以及新司媒体等的监督。本文将在下面的部分着重讨论来自群众的监督的确实，在此不做赘述。关于内部监督，一方面派出所领导接到举报，往往不会依法追究执法民警的责任，而是选择包庇掩护，敷衍群众，更有甚者，还对举报投诉者打击报复，严重打击了群众的积极性。另一方面，对于基层派出所民警缺乏严格的考核制度，对于继承民警存在的一些问题，领导层无法及时掌握，更不能做出相应的处理了。

（二）群众监督方面的问题

1.群众对“执法规范化建设”内涵不清楚

当我们不清楚一个东西是什么的时候，我们就不能准确地知道怎么做是正确的，怎么做是错误的，这样也就不能指出别人是不是做错了。在群众对派出所民警执法失范行为进行监督时，常常就会出现这样的情况。根据调查的结果显示，仅有34.53%了解“执法规范化”的内涵，而能够准确判断执法人员的行为是否规范的仅有35.67%。这说明群众中有大部分人是无法判断执法人员的行为是否合乎法律法规，更谈不上监督了。

2.群众参与监督的积极性不高

群众没认识到执法失范对自己的影响，参与监督的积极性不高。参与司卷调查的受访者中，有39.58%认为对自己影响大，认为对自己影响不大或者“据情况而定”的占59%0这在一定程度上说明大部分群众还是抱着“事不关己高高挂起”的态度，没有意识到“执法失范”行为对自己的影响，这不利于监督权的行使，也不利于推进执法规范化建设。同时，据调查结果显示约56%的群众遇见执法不规范现象时还是会采取措施予以干预的，不过依旧有42.83%的居民抱着“事不关己高高挂起”的态度，放弃了自己的监督权，长此以往，这无疑会助长不正之风。

三、成因分析

（一）执法主体素质参差不齐

目前，南京市基层派出所民警主要是由本科毕业的警校学生构成，这部分执法人员综合素质相对较高，执法能力相对较强，然而其中还有部分资历较高的民警，例如转业军人，他们也许办案经验丰富，但对法律知识的掌握并不扎实，对于法治的理解也不够深入，在执法过程中，容易产生执法不规范行为，更重要的是，他们作为师傅带领刚毕业的民警时，往往会对他们产生负面的影响。

（二）警力保障不足

警力保障不足可以反映在三个方面：一是警力配备上的不足；二是警力素质上的不足；三是财政保障的不足。警力配备不足容易导致民警在实际执法中出现违规执法，执法办案质量不高，效率低等现象。警力不足意味着2个民警要完成5个甚至10个民警的工作量，而且这样的超负荷工作不是短期的，长此以往，民警的心理和生理均不堪重负，难免在执法过程中态度差，有情绪。同时，繁重的工作任务让民警缺少培训的机会，这就导致民警的执法素质和水平得不到提高，从而在执法过程中表现出违规执法等行为。公安工作的高消耗特征与财政保障不足的现状相碰撞，就造成了部分派出所为解决经费问题“自谋出路”的现象，有的派出所还制定罚款指标，导致民警在执法过程中乱罚款，乱收费。

（三）领导干部未发挥模范带头作用

俗话说得好，“火车跑得快，全靠车头带”，基层派出所民警执法示范，派出所领导难辞其咎。一方面，派出所领导对“推进执法规范化建设”没有足够的重视，表现在缺乏对本所民警的考评与监督、没有定期组织本所民警进行培训，对群众的举报投诉非但不认真处理，发现问题后还包庇纵容。另一方面，派出所领导的自身素质有待提高。部分领导自身综合素质不过硬，决策能力不强，制定相关任务时，不考虑实际情况，不因地制宜，导致民警的执法活动达不到应有的社会效果。

（四）执法制度体系不完善

1.相关规章制度不完善

一方面立法缺乏前瞻性，对执法规范化建设的相关问题没有预见性的立法，导致相关问题出现时无法可依。另一方面，对于处罚幅度大的条款还需进一步细化，明确统一的执法裁量标准，缩小民警的自由裁量权，这样民警就不会任性执法。存在互相冲突的法律，民警在遇到具体问题时无所适从。

2.缺乏完善的监督体制

在执法办案中，部分单位逐级审核落实不到位，执法源头把关不细不严。领导监督不到位，基层民警执法失范只要不过分便可相安无事。同时，群众的监督渠道又相当闭塞，一方面，群众的法律素养还不高，面对民警执法行为中的不规范之处不能准确辨别，加之公安民警执法时又不履行相应的告知义务，群众的监督参与度不高。另一方面，群众投诉举报无门，一些所谓的领导信箱不过是纸篓，投进去再无音信；同时，派出所领导接到举报，往往不会依法追究执法民警的责任，而是选择包庇掩护，敷衍群众，更有甚者，还对举报投诉者打击报复，严重打击了群众的积极性。

（五）法制宣传不到位

目前南京市部分社区会进行送法下基层活动，居委会等经常组织以“法治宣传”为主题的文艺汇演，比如雨花台社区就会经常邀请法学本科学校的学生进行法治朗诵等活动进行法治宣传，笔者觉得这是比较可取的方式。然而，还有相当一部分社区，法制宣传教育仅流于形式，往往通过张贴海报的形式进行简单宣传，既不生动，也不吸引人，还起不到很好的教育与宣传的效果。

（六）公民参与意识培育不够

公安机关要培育民众的公民参与意识，民众只有意识到积极地参与才能实现自身的民主权利、意识到参与其中才能有效地对公权力进行监督，只有这样，公民的参与积极性才能提高。然而在实际操作中，警务操作不公开的情况还很普遍，政府与群众的沟通渠道单一，有些政府网站、领导信箱和信息公开栏目只是形同虚设。这样，不仅剥夺了群众的知情权，也让公众觉得公安执法只要不涉及到自己就与自己无关，严重挫伤了公众参与与监督的积极性和也降低了公众参与与监督的可能性。

四、应对路径

（一）严格实行岗前培训和脱岗轮训制度

提高公安民警的法律素养与执法水平。针对占公安派出所民警较大比重的警校毕业生来说。应当在学校教育阶段就要开展岗前衔接培训，明确为人民服务思想以及依法治国的内涵。在上岗前，单位应当对他们进行上岗培训，明确实际执法中应该注意的问题，以及如何高效地处理问题并使群众满意。上岗后，不能因为警力匮乏而不注重轮训，定期开展轮训，有利于执法民警随时跟进新的动态，并更新自己的知识库。

（二）加强公安警力保障与经费保障

基层民警担负着维护地方和谐与稳定的重要任务，是国家执法最基层也是最重要的力量。为了保障警力，首先应当在招录警察时，优先满足基层组织单位的需要，同时招录政策应当对警校生进行适当的倾斜，因为他们接受过比较正规的专业学习，综合素质与法律素养相对而言较高，其次，在现有的警力不足的情况下，应当做到把最适合的人安排到最适合的位置上，要知人善用。另一方面，政府必须加大对公安经费的投入，目前，基本由地方财政负担的公安经费，标准与其他行政机关无异，鉴于公安工作的高耗能特性，公安执法常常捉襟见肘，执法效益得不到提升。在实际操作中，我们可以采取破案有赏的方式，这一方面可以调动执法人员的工作积极性，一方面有利于提高公安机关的工作效率。

（三）加强对基础领导的培训教育

还是那句话，火车跑得快，全靠车头带。因此，我们不光要注重对基层民警的培训教育，也要加强对领导干部的教育与指导。定期进行对领导干部的培训，通过展开法治讲座，先进领导介绍经验座谈会等形式，切实提高领导干部的领导力和决策力，同时要完善相关的考核制度，杜绝把“培训期”当“度假期”的情况出现。这样有助于领导干部结合地方特色，因地制宜地制定任务和标准，使该执法行为的效果达到最佳。

（四）完善相关制度建设

细化处罚幅度大的条款，防止民警由于自由裁量幅度大而任性执法，同时应该根据地方执法特点，这样才能制定出因地制宜的地方法规。近几年来，南京市政府先后发布了《深入推进依法行政加快建设法治政府重点任务分解方案的通知》《南京市行政执法监督办法》《南京市警务辅助人员管理办法的通知》等文件，有效地明确了执法监督以及执法主体方面的规定，为执法民警提供了具体可行的规章制度，有效地保障了执法效率，然而在相关处罚规定上，民警的自由裁量权仍过大，有些民警为了“创收”，还存在轻款重罚的现象，因此必须根据南京市的经济发展水平制定相关细化的条款，以此来杜绝上述情况的发生。

（五）加强法制宣传教育、培养群众参与意识

执法规范化建设离不开群众的监督与批评，完善群众的监督机制才是明智的做法。一方面我们可以通过相关法制宣传先进社区或单位的模范带头作用，展开互帮互助，你争我赶的法制宣传活动，带动更多的社区和单位对公民进行法制宣传教育，让尽可能多的公民深刻理解法治以及执法规范化的内涵。这也是公民参与的前提之一。另一方面，我们可以通过培养群众的公民意识来提高公民的参与积极性，这需要公安机关切实地实行警务公开、保障群众的之情权制定警务信息公开条例，将信息公开纳入法制化轨道；开辟多种、独立的信息渠道；健全听证制度，保证公民分享一定的决策权；完善公民建议、批评制度，均衡公民话语权。群众只有意识到自己的公民身份、意识到积极地参与才能实现自身的民主权利、意识到参与其中才能有效地对公权力进行监督，只有这样，公民的参与积极性才能提高。