“经济指标超前环保指标滞后”解读

吴玉萍++姜青新++张淼

2013年12月25日十二届全国人大常委会第六次会议举行第二次全体会议，听取了《“十二五”规划纲要》（以下简称《纲要》）实施中期评估报告。中期评估报告指出，2011年国内生产总值增长9.3%，2012年增长7.7%，2013年上半年增长7.6%，经济增速高于《纲要》年均增长7%的预期目标。“十二五”规划纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利，24个主要指标大多数达到预期进度，少数指标已提前完成。但与之形成鲜明对比的是，能源消费强度、二氧化碳排放强度、能源消费结构、氮氧化物排放量4个节能环保方面的约束性指标完成进度滞后。

制约4项指标完成的因素分析

中期评估报告显示，氮氧化物排放量指标在2011年不降反升，较前一年上升5.74%；尽管2012年这项指标下降2.77%，但综合前两年的指标数仍比2010年高出2.82%。据测算，要完成《纲要》目标，后3年需年均下降4.3%。其他3项未达标指标的具体情况是：能源消费强度（单位国内生产总值能源消耗）前两年下降5.5%，要实现下降16%的目标，后3年需年均下降3.84%；二氧化碳排放强度（单位国内生产总值二氧化碳排放）目标是下降17%，前两年只累积下降6.6%；能源消费结构（非化石能源占一次能源消费比重）前两年只累积提高0.8%，要实现11.4%的目标，后3年还要累积提高2%。

如以氮氧化物排放量指标为例，《纲要》提出“十二五”期间全国排放量削减10%的总量控制目标。2011年《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》中也明确提出，到2015年全国氮氧化物排放总量控制在2046.2万吨，比2010年的2273.6万吨下降10%。

除了上述4项约束性指标滞后外，中期评估报告明确指出：“当前环境污染呈现污染源多样化、污染范围扩大化、污染影响持久化特征”。在传统煤烟型大气污染形势依然严峻的同时，以细颗粒物、臭氧为特征的复合型污染日益严重。按照在1996年版《环境空气质量标准》基础上增设PM2.5浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值，调整PM10、二氧化氮、铅等浓度限值后的新标准，全国有60%左右的城市空气质量不能达标。

在分析4项指标滞后原因时，中期评估报告将之归结为：经济增长速度超过预期、产业结构优化升级较慢、能源结构优化调整进展不快、部分企业减排力度不够。尤其前一阶段节能减排目标责任考核惩罚机制没有完全落实到位，一些地方节能减排的压力和动力不足，节能减排工作意识有所淡化，要求有所降低；有的地方单纯追求GDP增长，忽视资源环境承载能力和产能过剩的问题，盲目规划建设“两高一资”项目。部分地区甚至出台了针对高耗能行业的优惠政策，给节能减排工作带来很大压力。

强化监管和问责以确保4项指标如期完成

中期评估报告明确指出，节能环保的指标不能如期实现，与产业结构有密切关系。国家发改委发布的数据表明，“十二五”前两年，我国累计淘汰落后火电1329万千瓦以上、炼铁4242万吨、炼钢3646万吨、水泥4.3亿吨。但是，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业产能过剩现象仍十分严重。

中期评估报告同时指出，下一阶段将继续化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，抑制“两高”行业盲目扩张。同时，要在战略性新兴产业发展方面加大力度，实行新的产业政策的实施机制，促进创业创新的环境建设。

中期评估报告指出要进一步强化节能环保治理措施，“实施最严格的资源节约和生态环境保护制度”。最严格的政策包括：实行能源消费总量和能耗强度双控考核，进一步提高行业能耗准入门槛，严禁对高耗能企业实行优惠电价，完善节能统计制度；加大主要污染物减排力度，落实好燃煤电厂脱硝等环保电价政策，对集中显现的大气、水体和土壤污染问题，加大治理和修复力度；把高耗能、高污染产品纳入消费税征收范围，逐步将资源税征收范围扩展到占用各类自然生态空间的领域，促进生态环境外部成本内部化；对能源消费增量超控或节能进度滞后地区，暂停核准新上高耗能项目，实行能耗等量或减量置换。对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。

如燃煤电厂的脱硝电价政策，能够对污染减排目标的实现产生较大影响。过去由于没有特别的电价政策，很多燃煤电厂企业安装了脱硝设备但不运行，实行新的电价体制可以更好调动企业减排积极性。

同时参与中期评估相关人士认为，过去两年中国经济增长速度很快，尤其是2011年，更是达到了9.3%，随着近两年经济增速回落，污染物排放的问题不会像头两年那么严重。再加上决策层对环境污染越来越关注，各种政策陆续出台，完全有可能实现4个约束性指标。

解决环境问题的根本途径是全面深化改革

如果说党的十八大确立了生态文明建设的基本方向和目标，党的十八届三中全会将生态文明建设领域改革纳入全面深化改革的总体部署，将“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革”作为“六个紧紧围绕”之一，把加快生态文明制度建设作为当前亟待解决的重大问题和全面深化改革的主要任务，可以说，进一步明确了生态文明建设的基本途径和方略。从党中央到最高行政机关、最高立法机关、最高司法机关形成高度共识，并连续发出了生态文明建设强音。

据新华网2013年12月9日消息，党的十八届三中全会闭幕不到一个月，经中共中央批准，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》（以下简称《通知》），规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。《通知》尤其提出强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护、安全生产等指标的考核权重。

因此，中期评估报告强调，确保如期完成4项指标必须强化监管和问责。实现节能减排目标责任必须严格监管和执法，强化地方人大监督，加快提升监管能力，加大责任追究和处罚力度。

发展中出现的问题，要靠发展来解决；而发展本身的问题，则要靠改革来解决。环境问题是发展中出现的问题，同时也是发展本身的问题。推进生态文明、解决环境问题的根本途径是全面深化改革。环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光在《建立系统完整的生态文明制度体系》一文中指出：

首先，完善科学决策制度，提高对建设生态文明的政治领导力。改革党政干部考核评价任用制度，加大对各级党政领导者生态文明建设的问责力度，特别是把生态文明建设实绩作为任用干部的依据。对重大规划和发展项目进行科学的、有广泛社会参与的环境影响评价。加快资源环境部门的大部门制改革，增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权。增加各级人民代表大会和政治协商对生态文明建设的立法监督问责职能。

其次，强化法治管理制度，提高生态文明制度的执行能力。加快生态文明建设立法进程，特别是地方人大应加快出台生态文明建设的地方条例。按照建设“五位一体”总体布局要求，在生态文明建设中，推动现有各种法律的生态化调整。加强资源环境等部门的执法力量和软硬条件，提高执法水平。加大司法力量对建设生态文明的保障作用。

再者，形成道德文化制度，提高全社会的生态文明自觉行动能力。将生态价值观纳入社会主义核心价值体系，形成资源节约和环境友好型的执政观、政绩观。强化企业的社会责任感和荣誉感，形成对保护环境引以为荣的道德风气。对企业家进行环境知识启蒙教育和可持续发展教育，激励激发企业家的环境慈善之心。培育公众的现代环境公益意识和环境权利意识，将公民环境权明确地确立在宪法中，加大公众对政府环境保护工作的监督力度。（作者单位：吴玉萍，环境保护部环境与经济政策研究中心；姜青新，山东财经大学电子商务学院；张淼，中国矿业大学（北京）化学与环境工程学院）

编辑|赵钧 jun.zhao@wtoguide.net