解决WTO多边主义危机的两难选择

程大为

2013年12月，世界贸易组织（WTO）巴厘部长级会议达成了小规模的一揽子协定，部分挽救了WTO多边体系的危机。巴厘岛会议之后，WTO是否能在多边框架内顺利推进贸易谈判仍悬而未决。目前，诸边主义和（大）区域主义日益流行，被认为是代替多边主义的有效方法。本文分析WTO多边体系面临的主要挑战，对比诸边主义和（大）区域主义的不同，诸边主义是优于（大）区域主义的危机解决方法。

WTO多边体系面临的挑战

首先，WTO多边主义的挑战来自WTO制度本身的缺陷。多边谈判存在第一个问题就是谈判进行缓慢，导致缓慢的制度性因素是协商一致的决策机制和一揽子承诺方式。第二个问题是谈判议题趋势保守，只能在狭小的议题空间内达成一揽子协定。以巴厘部长级会议为例，谈判必须选择159个成员的最大公约数议题，这最终只能是一个狭小的议题组合。贸易与投资、电子商务、竞争政策等新议题不会被一些发展中国家成员所接受。

其次，多边体系的挑战来自全球经贸发展新范式的出现，而WTO规则制定的速度过于保守和缓慢，无法反映新范式下的产业利益诉求。乌拉圭回合前达成的贸易协定基本上是反映传统的国家间贸易范式下的产业诉求。传统范式下，各国依据比较优势生产某一产品，并进行贸易。随着全球化的深入，全球价值链驱动全球贸易及投资的范式已经改变了以最终产品贸易为主的传统形式，国际贸易不再是简单的买卖。全球价值链下的贸易可以被称为任务贸易，即跨国公司将采购、设计、生产、营销、运输等任务活动布局在全球成本最低、效率最高的各个国家，由此形成了全球生产体系和全球贸易体系。全球价值链使产品不再仅仅是一国制造，而是世界制造。这要求WTO必须扩大贸易谈判的范围，关税措施不再重要，与全球价值链相关的边境后措施等将成为政策的关注点。

巴厘之后的WTO，必须面对以上挑战，寻找突破性的改革之路。日益盛行的区域协定（FTA）和大区域协定（如跨太平洋伙伴关系协议TPP）被看做是突破WTO制度性缺陷，适应全球经济发展范式的新规则谈判。与此同时，一些诸边协定，如2011年签署的《反假冒贸易协定》和正在进行的服务贸易诸边谈判越来越得到重视。那么，解决WTO多边主义危机的方法应该是区域主义还是诸边主义呢？

诸边协定与（大）区域协定的不同

诸边协定（plurilateral agreement）是指三个或以上国家所签订的贸易协定。这一定义似乎与（大）区域协定一样，但诸边协定具有如下不同于（大）区域协定的特点：

1.诸边协定的成员国不局限在某一区域，而（大）区域协定具有明显的区域主义色彩，是以区域内国家为基础的，可以说区域协定是以国家为基础的诸边协定。

2.诸边协定以特定议题为基础，谈判有特定的具体议题，而区域协定多是一揽子方式。以特定议题为谈判对象，看起来没有什么特殊，却切实突破了一揽子谈判的困难，是各个突破的谈判方式，容易取得成果。

3.诸边协定便于对特定议题有共同利益的国家快速达成一致。区域协定中的国家，即便是在一个地区，经济发展程度也会不一致，利益冲突会导致谈判久拖不决。

4.诸边协定可以在WTO主导下进行，从法理上、制度上尊重WTO法，保证国际贸易法的统一性，而区域主义的流行会伤害多边贸易体系。根据WTO统计，截至2013年1月，全球生效的区域协定有379个，这些协定已经形成了“意大利面碗”效应，侵蚀了WTO的最惠国待遇等基本原则。各种区域协定之间的矛盾比比皆是，以韩国分别和美国、欧盟签署的FTA为例，在这两个协定中，韩国接受了美国、欧洲不同的标准。

5.诸边主义在WTO体系下是开放的，这种开放表现为对成员的开放，也表现在对协定修改的开放态度上。《政府采购协定》（GPA）是WTO的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场。GPA由WTO成员自愿签署，目前共41个国家和地区签署了协定，中国、韩国等一些国家正处于加入的谈判中。诸边主义的开放性也表现在谈判范围的扩大和对协定修改的开放态度上。《信息技术协定》（ITA）是WTO下的诸边协定，于1997年生效，其成员规模不断扩大，2013年9月，俄罗斯成为ITA第78个成员。近两年，ITA成员正推动扩围谈判，试图将更多的信息产品纳入协定之中。

6.诸边协定没有明显的政治目的，其主要目的是在某一议题上推动贸易自由化。区域协定尤其是美国推动的大区域协定具有明显的政治目的。美国区域合作战略的全面提升始于小布什政府，“9·11”事件后，伴随中东地区成为美国外交重心，美国政府提出建立美国中东自由贸易区 （MEFTA）的计划，随后启动了与摩洛哥、巴林、阿曼及阿联酋的谈判。2008年以来的经济危机及中国快速发展等国际环境的变化，使奥巴马政府提出了以TPP谈判为主要内容的“重返亚太”政策，其政治目的在于遏制中国。《经济学人》杂志曾这样评论道：“新的承诺包括经济与安全方面的因素。亚太地区是世界上最充满活力的……它也可能是未来多年的威胁来源。从这两方面讲，一个复活的中国都是问题的核心。”

诸边主义是全球贸易治理的次优选择

1.WTO多边体系是全球贸易治理的最优选择

WTO多边贸易体系，以关贸总协定（GATT）和WTO规则为法律基础，为国际贸易发展创造了一个相对稳定的制度环境，增加了各国的经济福利。WTO的法律制度是一种开放的而不是自我封闭的制度，是包含原则与例外、强制性规则与任意性规则等刚柔相济的多边法律框架，是以市场经济为基础的自由贸易体制。这一体系建立在相对公平的法律基础上，是发展中国家可以结盟谈判的重要场所。以市场经济为基础的、有自由贸易政策取向的国家都应把多边体系视为全球贸易治理的最优选择。

2.区域贸易协定是对多边体系的侵蚀

GATT的第24条是区域贸易协定存在的法律基础，WTO承认了区域协定对促进贸易自由化的重要作用，同时也认为应对区域机制实施更为有效的控制，减少区域协定日渐推进所带来的风险。区域主义对多边贸易体制的消极影响是明显的。首先，区域协定不给予非成员方相同的开放承诺，使最惠国待遇原则被侵蚀得千疮百孔。其次，区域协定扩大了贸易保护主义，助长了地缘政治。贸易保护主义从过去是个别国家的现象，现已发展为区域间的保护主义网络，尤其是TPP这样的大区域协定，实质上就是全球范围内多层面的歧视性贸易网络的建立，带有浓厚的地缘政治色彩。第三，区域协定人为圈定了自由贸易的范围，并不能反映全球价值链的真实需求。某一产业的全球任务布局，并不局限在某一区域内。以波音飞机为例，波音公司本身只负责大约10%的组装，其余的生产是由全球各地的40个合作伙伴来完成：飞机机翼是在日本生产的，碳复合材料是在意大利和美国其它地方生产的，起落架是在法国生产的。至于其数以万计的零部件，则是由韩国、墨西哥、南非等国来完成的。可以看出，只有多边体制才是全球价值链的制度支撑。

3.诸边主义制度设计的原则

通过与区域主义的对比，不难看出，诸边主义是解决WTO危机的次优选择。在推进诸边主义时应注意以下问题：第一，必须认识到WTO多边体系及WTO法的根基性地位。坚持这一原则，在诸边主义制度设计的具体操作上就必须尊重WTO。诸边谈判应由WTO秘书处设定谈判议题，组织谈判，所有谈判应尊重WTO基本原则，使诸边协定与WTO法保持高度一致。第二，可以实施市场多数原则。诸边协定以问题为基础，在就某一问题进行谈判时，应保证与该问题有关的，占全球市场份额绝对多数的国家都参与进来，这样的诸边谈判虽说不是所有WTO成员都参与了，却反映了全球性问题，具有多边体系的特点。ITA成员国代表了全球97%的信息产品出口额，这个诸边协定就实施了市场多数原则。第三，充分考虑全球价值链的特点，以全球价值链为基础进行谈判。以全球价值链为基础进行谈判应兼顾到价值链上各类国家的利益，考虑到价值链上各国分工和未来分工转移问题。以全球价值链为基础进行谈判要关注贸易政策的新领域与新特点，诸边协定可以把国际投资、服务贸易、国内管制、中间品贸易等纳入到谈判议题中。第四，诸边协定应关注发展中国家问题。诸边协定并没有排斥发展中国家的参与。相反，如果诸边协定遵从市场多数原则，一旦达成协定，会被越来越多的发展中国家所接收；如果诸边协定是在WTO框架下签订的，那么，通过最惠国待遇原则，非诸边协定的成员也可以受益。（作者为中国人民大学欧洲问题研究中心研究员）

编辑|赵丽芳 lifang.zhao@wtoguide.net