我国自然垄断行业政府监管评述

2016-03-21张巩

长春市委党校学报 2016年1期

文/张巩

我国自然垄断行业政府监管评述

文/张巩

摘要：通常认为，由于自然垄断行业固有的技术经济特征，如果任由市场竞争机制发挥作用，极易导致规模不经济和恶性竞争，不利于社会福利的改进以及资源的优化配置，所以政府对自然垄断行业必须加以适当的规制，对其进行监管。政府监管体系包括监管机制、监管体制、监管制度三个部分，目前，亟需通盘考虑监管机制、监管体制、监管制度三者之间的关系，构建能够改善监管理念、提升监管质量的监管体系。

关键词：自然垄断；政府监管；监管机制；监管体制；监管制度

中图分类号：F249

与西方国家相比，我国对自然垄断行业政府监管体系的研究起步较晚，研究成果也多是建立在西方国家研究成果的基础上。例如，我国对自然垄断行业的监管改革主要参照的是西方激励性监管理论。然而，这种理论适用于市场经济体制成熟的国家，并且需要完备的法律体系作为支撑，显然，将其实践于我国的自然垄断行业就会出现诸多问题。由于监管体系的改革不仅涉及到监管机制的调整、监管体制的建立，还涉及到监管制度的安排，需要通盘考虑监管机制、监管体制、监管制度三者之间的适应性关系，对此，国内学界主要围绕以下三个方面展开研究。

一、监管手段：放松与强化

在我国，政府对自然垄断行业的进入一直实行较为严格的监管，然而，随着市场经济体制改革的深入，国内学者对是否应该放松进入监管展开了争论。关于进入监管的定义，陈明森（2001）认为在市场失灵领域，为保证资源的最优配置和社会福利的最大化，避免规模不经济及恶性竞争所带来的低效率，政府有必要通过许可或批准等手段，对进入自然垄断行业的企业进行限制。同时，应该考虑到自然垄断行业进入监管存在辩证的两个方面，第一，自然垄断行业的技术经济特征决定了进入监管的必要性；第二，限制进入并非完全禁止，适当的竞争有利于盘活企业、提升服务质量。[1]（P128）谢地（2003）主张对具有自然垄断性质的公交业务仍然应该实施严格的进入监管政策，但是对车辆维修保养、场站管理、后勤服务、广告宣传等竞争性业务应放松进入监管。[2]（P291）谢地（2011）认为，在自然垄断行业尤其是公用事业中引入竞争机制确实有助于打破国有企业垄断的局面，但是过度竞争也会导致行业的恶性竞争和市场秩序的混乱，并且会忽视公用事业的公益性，从而损害公众利益。[3]（P20）

20世纪70年代，随着西方规制俘虏理论的盛行，放松监管的呼声不绝于耳，受此影响，我国理论界开始对自然垄断行业是否需要放松进入监管展开讨论。王俊豪（2001）认为，特许投标制度、区域间竞争、社会契约制度等激励性举措可以作为放松对自然垄断行业进入监管的机制。[4]李博文认为，竞争机制的引入是自然垄断行业的发展趋势，有利于提高企业生产效率，推动技术创新。门建辉（1999）认为，之所以要放松对自然垄断行业的进入监管以及由此会带来的高效率，一是监管失灵的产生；二是受西方国家“监管质疑”的影响；三是激励性机制成功经验的的广泛运用。[5]然而，争论之所以存在，是因为还有一些观点与此相悖。陈明森（2001）认为，对新进入自然垄断行业的企业实行进入监管是有必要的，可以避免重复建设所带来的不必要的沉淀成本，保证行业运行的稳定性、连续性。[6]戚聿东主张放松监管的前提是分拆行业，而分拆行业的前提是政企分开。目前，在我国，自然垄断行业的政企分开只停留在理论研究的层面，并没有付诸于实践。

在进入监管的问题上，笔者认为，应该依据各自然垄断行业的特定情况以及发展的不同阶段区别对待。在经济低速增长时期实行较为严格的进入监管，以实现规模经济；待经济发展到一定程度时，应适当地放松进入监管，允许符合条件的企业进入，促进有效竞争；当经济发展进入到成熟期，可全面放开市场，引入竞争机制。我国目前正处于第二阶段，必须解决政府监管中存在的垄断经营问题，对此，自然垄断行业民营化势在必行，推进产权改革是核心，建立市场机制是关键，其中包括有效竞争机制、完善的价格机制、通畅的投融资机制、特许经营机制，以此来推动政府监管改革。

二、监管主体：反“行政垄断”与“独立性”

在我国，经营自然垄断行业的企业多为国有企业，而国有企业通常都存在政企不分的现象，因此，如何打破行政垄断，赋予自然垄断行业的“自然”性，成为监管改革的关键，也是学术界关注的焦点。

对于行政垄断，国外学者鲜有研究，即便有，也是针对我国行政垄断的问题。王俊豪指出：在西方国家，进入监管不是以限制自然垄断行业竞争为目的的，而是为了实现社会效益的最大化，监管目的不同必然导致监管主体行为的差异。于良春（2010）认为行政垄断下的经营管理体制存在种种弊端，如生产效率较低、产品质量较差、服务水平不高、管理模式滞后、营销不畅、监管失灵导致腐败等问题。[7]于良春、张伟（2010）认为行政垄断给铁路运输、电力、石油、燃气等自然垄断行业造成了巨大的低效率，严重影响了它们的绩效水平。张维迎、谢地等学者一致认为，反行政垄断是我国反垄断的主要内容。

因此，建立独立的监管主体，必须改革监管体制，切断监管者与被监管者之间建立的微妙联系。肖兴志（2002）认为监管主体的独立性主要指政企分开，即企业的管理权与经营权分开，而政企分开在我国自然垄断行业中还没有实现，所以，监管主体的独立性目前为止还只是停留在理论层面。[8]王俊豪（2001）认为监管主体的独立并不意味着没有与之相制衡的因素，应制定监管法律制度，明确监管权限。刘树杰（2011）认为为确保监管机构的独立性，应尽量做到监管者的决策信息公开、被监管者的经营信息公开，同时，提高公众影响力，对二者的行为及信息透明度进行监督。[9]陈富良、万卫红认为要以改革自然垄断行业的监管体制为首，实现政企分开，这样才能保证其他改革的顺利进行，实现自然垄断行业的有效竞争。[10]谢地（2003）认为加大监管体制改革力度，要把自然垄断行业的监管机构改造为纯粹的政府职能机构，与行业企业在产权和经济利益上彻底脱离关系，使其只履行监管职能。徐俊、傅宁、王东梅（2007）进一步明确了自然垄断行业政府监管体制改革需要实现“三种职能”的分开，即管理职能、所有者职能和经营者职能的分开。笔者认为，监管机构的设置应采取综合一体化模式，将关联性强的行业进行归类，统一监管，如铁路、公路、航空、水运都属于交通运输行业，可以设立统一的监管机构进行监管。

三、监管制度：匹配性与完备性的兼顾

自然垄断行业的监管制度指的是中央和地方各级人民代表大会制定的有关自然垄断行业监管的法律法规，以及各级政府和行业监管部门制定的相关政策。目前，在我国自然垄断行业中出现的监管机制缺陷、监管体制障碍，主要源于监管制度即监管法律、法规的不健全。行政体制改革一直是我国全面深化改革的重点，推进行政体制改革必须明确政府职能，十八届三中全会再次强调了政府的监管职能，而履行监管职能尤其是对自然垄断行业的监管亟需建立一套行之有效的监管制度。经过了多年的探索与实践，政府监管职能的法律制度已经初步建立，在一些特殊的行业监管领域也基本上做到了有法可依。陈富良（2001）指出，进入21世纪以来，政府监管改革取得了显著的成效，在监管的法制层面形成了初步框架，尤其在自然垄断行业等特殊领域，法律体系建设的步伐明显加快。

但是，作为政府监管制度的重要组成部分，我国自然垄断行业的监管制度建设明显滞后于市场经济的发展速度，跟不上技术进步、行业发展的步伐，在监管主体职能、监管机构配置、监管目标原则等方面都存在着许多盲点和空白，与现有的监管机制和监管体制不相匹配。李郁芳认为，我国虽然明确了自然垄断行业的监管机构，但却缺少法律制度对其监管权力与职能进行制约。王俊豪（2005）指出之所以导致监管机构的权力滥用、职能分散，主要是因为法律法规，即监管制度的缺失。任俊生认为在健全自然垄断行业政府监管法律的同时，还要规定监管机构的职权，杜绝多头管理，权责不明晰的现象，并把对监管机构的监督也纳入到法律法规体系当中。谢地（2007）认为，应结合实际情况不断完善特殊领域尤其是自然垄断行业监管的法律、法规、政策，加强行业管理，规范自然垄断行业的经营服务、价格、投资渠道和经营方式，保护公平竞争，使行业的发展步入良性循环。

笔者认为，在制定我国自然垄断行业的政府监管法律、法规并提高其权威性的同时，应把立法的权力更多地下放给各级政府，由他们根据本地区的实际情况开展立法工作，这样就可以使监管更有效、更有针对性。同时，为提升监管效率，应当加快出台针对自然垄断行业绩效评价体系的法律法规或政策性文件，使绩效考核不再仅仅停留于口头上，从国家层面上确立绩效评价的重要地位和作用，明确绩效考核的方法和规范，从根本上提高自然垄断行业的运营效率。

通过对国内自然垄断行业政府监管问题的理论研究进行梳理，我们可以看到，国内学者都是从以下三方面入手进行研究的，改进自然垄断行业政府监管的方式、手段（监管机制）、强调政府监管机构（监管体制）的设置与构建、完善政府监管法律法规（监管制度）。但是，却没有人把监管机制、监管体制、监管制度三者的关系进行互动和有机结合起来，以此来推动自然垄断行业政府监管问题的研究。

四、结论

国内外学者对自然垄断行业政府监管问题上的研究可谓是汗牛充栋，笔者认为，目前，亟需通盘考虑监管机制、监管体制、监管制度三者之间的关系，构建能够改善监管理念、提升监管质量的监管体系。在监管机制的选择上，要充分考虑其与监管体制、监管制度的匹配，不同地区，要因地制宜。放开竞争机制，使企业充分地参与市场竞争，监管者要恰当地处理好与被监管者之间的关系，使双方形成合力，共同推进自然垄断行业的发展。合理构建监管体制，衔接监管机制的实施与监管制度的安排。政府要强化监管理念，把监管贯穿到企业经营活动的全过程，与相关利益集团划清界限，与企业保持距离、划分界限，把权力关进制度的笼子里，严格按照监管制度履行监管职责，运用合适的监管模式对自然垄断行业实行监管。监管制度要充分考量其与监管体制、监管机制的协调性，监管必须以立法为先导，法律的制定应为监管体制与监管机制的完善提供强大的制度支撑。

参考文献

[1]陈明森.市场进入退出与企业竞争战略[M].北京中国经济出版社，2001.

[2]谢地.政府规制经济学[M].北京：高等教育出版社，2003.

[3]谢地,肖恺.我国城市公共交通行业的政府规制改革亟待深化[J].贵州财经学院学报，2011，（4）.

[4]王俊豪.政府管制经济学导论[M].北京：商务印书馆，2001.

[5]门建辉.自然垄断行业：政府管制与放松[J].经济评论，1999，（1）.

[6]陈明森.市场进入退出与企业竞争战略[J].经济学动态，2001，（10）.

[7]于良春.中国行业性行政垄断的强度和效率损失研究[J].中国工业经济，2010，（3）. [8]肖兴志.中国自然垄断产业规制改革模式研究[J].中国工业经济，2002，（4）.

[9]刘树杰.论现代监管理念与我国监管现代化[J].经济纵横，2011，（6）.

[10] 陈富良,万卫红.企业行为与政府规制[M].经济管理出版社，2001.

张巩，中共长春市委党校公务员培训处助教，经济学硕士，研究方向：政治经济学。

责任编辑解梅娟