基层协商民主：必要性、困境与对策

文/方刘松 彭懿现子



基层协商民主：必要性、困境与对策

文/方刘松 彭懿现子

摘要：为有效推进基层协商民主发展，需要从以下三个方面努力。要以贯彻群众路线为宗旨，构建基层党政群协商的共治模式；要以规范化为总要求，构建基层协商的运作机制；要以改善民生促发展为目标，构建基层协商的良好环境。

关键词：基层协商民主；群众路线

一、基层协商民主的必要性

民主是国家和社会共同建构出来的。社会从国家中独立出来，必然会释放更大的能量，这就给人民大众带来更大的自主空间。随着我国改革开放的深入和市场经济的发展，一方面促进了人民的主体意识、自我意识，激发了政治参与的诉求；另一方面，社会在发展中也在不断累积着各种社会矛盾。这一现实状况，对政府而言，客观上要求基层自上而下的政府管理方式向多元协商治理方式转变；对个人而言，作为“理性经济人”，多样化的利益诉求决定了协商民主的最佳选择。

首先，不断增长的民主诉求倒逼政府作出积极回应。改革开放的红利带来了物质上的极大丰富，人民群众的生活水平不断改善，公民的主体意识和民主诉求不断增强。特别是网络的普及，其快捷性、虚拟性、多元性等优势更是给广大人民群众参与政治生活带来了便利，成为人民群众的“第二生活空间”。“市场经济的发展激发了人们的参与意识、民主意识和公共意识，并反过来产生了对于民主程序和民主机制的诉求。”[1]基层政府只有顺势而为，如果对广大人民群众的正当政治参与实行“围堵”，必将被人民所击垮。所以，大多数基层政府都采取更为民主的制度和方式来回应人民群众的民主诉求，而协商民主以其强大的参与性、包容性、平等性、公开性等优势成为回应人民群众民主诉求的最佳选择。

其次，不断累积的社会矛盾需要科学化解。我国正处于社会发展的转型期，一方面，社会生产力极大提高，物质财富不断丰富；另一方面，也涌现出大量的社会矛盾，社会抱怨增多。这些问题事关广大人民群众的切身利益，处理不当必然会引起社会动荡，甚至侵蚀政府统治的合法性基础。协商民主作为一种有效的治理形式，它改变以往自上而下的管理方式，而采用彼此平等的协商方式，以理性求得最大共识。[2]在巨大压力下，引入协商机制可以有效缓解紧张氛围，密切党群关系，化解社会矛盾。

再次，基层传统的管理方式受阻呼唤创新思维。由于我国是一个先天民主比较缺乏的国家，当下我国仍然存在着强大的官本位意识、人治意识，而民本位意识、法治意识还相对脆弱，导致行政命令和指示牢牢占据主动地位，工作作风严重脱离人民。这种强制性、封闭性、地位性为特征的决策体制与现代国家治理与文明社会建设相背离，与广大人民群众的期望相距甚远，在日积月累中不断增加人民群众的抵触情绪。协商民主要求容纳所有受决策影响的公民，实现自由、公开、理性的交流，这种决策方式对传统的官僚行政命令方式而言无疑是一种改进和突破。

最后，是不同利益群体谋求利益最大化的最佳选择。在市场经济条件下，不同的利益群体都是作为“理性经济人”而存在，都在谋求自身利益的最大化。然而，不同的利益群体在利益倾向和价值取向上具有很大的差异性，社会作为一个大“蛋糕”如何切割？政府说了算的方式已然不合时代潮流，这只有两种途径才能解决。一种是选举方式，但这种存在“少数人”不满的隐患；另一种就是协商方式，把相关的利益群体，如政府、公民个体、群体代表等召唤到一起，并请相关专家学者和媒体进行指导与监督，彼此开诚布公，敞开心扉，既坚持自我本位，又换位思考，在一种公开透明的环境中通过协商达到共赢博弈，实现自我利益的最大化。

二、基层协商民主的现实困境

协商民主的基本要件包含多元、平等、理性、共识等方面，从这些基本要件来看，基层协商民主还存在着一些不容小觑的问题。

一是包容性缺陷、参与不足与思想僵化。乔舒亚·科恩认为，多元主义具有合理性，因为人们的价值观念、文化习俗、道德理念、行为方式等具有差异性。[3]（P305）陈家刚先生认为，只有公民积极参与，自由表达个人偏好让其他人倾听并倾听他人的公共讨论时，各种冲突、分歧和面临的问题才最有可能实现公正和明智的解决。[4]（P32）协商应尽可能根据协商的目的在经济成本适量的基础上容纳最广泛的代表群体，然而在现实中，不管是乡村协商民主、城市社区协商民主还是企事业单位协商民主在处理多元主义方面往往表现出包容性不足。比如，乡村协商民主往往由基层政府主导协商议题，广大农民只好“被参与”；协商程序不够规范，参与的主体主要是乡村精英、专家和德高望重者，而对广大农民、外来务工人员、不同职业群体的代表等不能很好地容纳进来，他们应有的权力被无形剥夺，导致协商代表性不够；广大农民特别是弱势群体代表很难改变不公正的程序，对协商规则制定缺乏自主性。不仅如此，由于基层利益主体的多元化、利益取向的多极化，利益矛盾的显性化，基层形成了非常复杂的利益格局。如果这些利益格局不能有效整合，当某一群体中具有极端倾向的人越来越多时协商就会走向更加极端化的结果，基层协商很容易被这种思想极端化所压制，就会出现“山头主义”和“群体暴政”现象，致使社会分歧进一步扩大，理性共识就很难达成。

二是平等性失真。博曼认为，民主协商观念意味着一种规范的政治正当性理想，为使决策合法化，每个公民的理由都必须给予同等的关注和考虑。[3]（P197-199）平等是协商民主要件的基础，它包括能力平等和机会平等。在基层协商实践中，不同主体对协商民主制度的理性认知和技能程度存在很大差异性，直接影响着协商民主的实施。一方面，广大农民、城市居民以及普通工人由于受教育程度、能力禀赋相对较低，他们普遍缺乏认知自我、表明政治主张的理性知识，因而占有的社会资源和能力具有一定的限制，导致无法与社会精英进行有效沟通与协调，产生所谓的“政治贫困”；[5]（P92）另一方面，相对“政治贫困”的广大基层群体，以基层干部、社会能人和家族长老为代表的精英具有经济资源、政治资源和社会资源方面的强大优势，他们大多视野开阔、信息灵通、阅历丰富，在协商中能够较好地表达自己的意见建议，从而牢牢占据协商主导地位，广大基层群众沦为被支配的对象，这与协商的平等要求严重相悖。此外，虽然基层自治制度有效激活基层民主的活力，但基层治理也出现了过度自治化、附属行政化、社会关系异化的问题，基层政府作为“行政代理人”，往往将重心放在政府的绩效考核上，将上级的指示任务作为头等大事，而忽视人民群众的利益诉求，对人民群众的诉求不能积极回应，这种“目光偏视”的现象势必削弱广大基层群体的平等地位。政治贫困与精英主义的存在，使协商的渠道被精英阶层牢牢把持，与政策相关的群体却往往被排除在协商大门之外，严重削弱了基层协商民主的实效性。

三是融合性受阻。共同的价值观念是达成共识的基础。市场经济的发展、现代化的冲击、传统价值观念的嬗变、基层熟人社会不断向半熟人社会、陌生人社会演进，经济利益越来越成为人们关注的重要因素。基层社会既有占据资源优势的政府机关，也有根深蒂固的家族利益；既有精英代表、也有普通人民大众，不同经济地位和不同身份的人易于结成一定的“小圈子”，形成各种派系势力，这些派系势力“以协商议题控制协商议程，以巨大的政治压力强势影响公共权威对协商信息的采用，以信息的不对称掌控协商的话语权力，从而排斥少数群体或弱势力量的协商参与以及利益表达”。[6]基层协商民主因为不同群体价值观冲突而使彼此融合性受阻，在不同的参与体中，公共理性物质化为公共利益、团体利益以及个人利益。出于经济利益的考量，各种利益主体理性往往失去共识而趋向“碎片化”，难以形成最大化的共识。由于受传统文化“与人为善”“以和为贵”等思想影响，大多数群众也就选择了被动接受，认为多一事不如少一事，让一些分歧暂时被搁置起来，表面上也是一团和气，但毕竟“纸包不住火”，当这些矛盾达到“临界点”时最终就会爆发出来，影响社会的和谐稳定。

四是成效性瓶颈——程序乏力与成本过高。基层协商民主经过十多年发展，已得到长足发展，但基层协商民主还不是很完善，主要表现在制度建设比较滞后，尤其是程序上缺乏规范性，严重制约着基层协商民主的成效。当前，基层协商民主还存在很大的随意性，对协商的议题、时间、参与人员、过程设置、决策形成、成效反馈没有进行统一的安排设置，大都根据基层政府的要求来组织实施，广大基层群众缺乏主动参与，从而产生政治冷漠症，这种心理侵蚀着广大人民群众对协商结果的认同感和对协商共识的责任感，严重影响了决策的有效落实。此外，基层协商民主的组织实施也需要一定的人力、财力、物力及时间等大量有形和无形的成本，如果投入缺乏合理的预算，就会影响协商的理想预期。

三、基层协商民主的基本对策

基层协商民主是社会主义民主政治的基础，直接关系到广大人民群众的切身利益，有效解决基层协商民主制度存在的问题，推进基层协商民主的发展，需要从三个方面努力。

（一）以贯彻群众路线为宗旨，构建基层党政群协商的共治模式

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。要在基层协商民主中践行群众路线，重点就是要确保人民群众的广泛政治参与，只有人民群众的政治参与才能形成主体力量，维护自身应有利益。

首先，要注重发挥基层党组织的引领示范作用。一是党组织可以采取推选与自荐相结合的方法确保协商主体中党员应有的比例；二是建立党支部、党小组，制定党代表联系党员制度，党员联系基层群众制度，党员向党组织反馈制度，及时反映基层群众的需求；三是在开展党内协商民主制度中，坚持民主集中制原则，加强基层党组织的先进性建设。在协商共治过程中，党员干部要深入基层，深入每一户家庭，深入到具体相关人，听民情、访民意、解民困、惠民生，切实改变工作作风，密切党群干群关系，促进基层党组织从管理型向服务性转变。

其次，政府机构具体化。基层协商议题的选择、经费的筹措以及协商共识的有效落实，都离不开基层政府的积极作为，它是基层政策的制定者和执行者，所以，在基层协商民主中应高度重视政府的作用。一是基层政府要认清职能使命，在基层党委、党支部的领导下，变主导型政府为协商型政府，组织公民有序政治参与，努力将协商民主发展成为决策的必要程序，让基层决策的过程变成人民群众广泛参与协商、践行群众路线的过程。二是基层政府要努力把基层协商民主制度与基层民主自治制度有机统一起来，为社会各阶层、各界群众有序政治参与提供相关的制度与法律保障。三是基层政府要做好经费保障。

再次，人民群众组织化。基层人民群众人数众多，表现为一种“原子化”形态，人人参与具有不现实性。通过加强基层组织化建设，可以提高基层群众的政治参与的秩序和能力，提高协商成效。当前，应重点加强基层社会组织特别是农村社会组织的力量发展，并逐步提高基层社会组织的协商能力。基层党委、党支部和政府要尽可能创造条件，加强基层协商文化建设，并扶持一批有能力、讲诚信的公益性社会组织，通过宣传教育、行为引导、榜样示范等途径培养基层群众的民主素养和技能，树立现代民主的自由、平等、法治、和谐等理念，积极促进基层人民群众参与公共利益活动。

（二）要以规范化为总要求，构建基层协商的运作机制

制度机制是实现基层协商民主平等、公正、有序的重要保证。完善基层协商民主制度，破解基层协商发展困境，关键就要从制度机制上加以保障，确保基层协商民主的规范化。制度机制首先要加强实体性制度的构建，包括协商的法律制度、主持人制度、参与人员选拔制度、信息公开制度、决策协商制度、观察员制度以及平等机制、对话机制、互动机制，等等，通过制度的设计，能够确保协商机会均等，有效维护基层弱势群体的利益，促进基层社会的和谐，实现基层协商民主的长足发展。同时，还要加强协商程序性制度的构建，包括协商议题的拟定、参与人员的条件、协商过程的原则、协商时间和地点的确定、协商结果的决定和实施，等等，对协商制度的具体落实进一步细化具体化，确保协商的规范进行，防止协商的随意性。

（三）要以改善民生促发展为目标，构建基层协商的良好环境

基层协商民主的发展，最终是由经济基础所决定，没有基层社会经济的发展，就不可能推进基层协商民主的真正发展，这也就是为什么经济发展得比较好的地方协商民主就发展得比较好的根本原因所在。通过推进基层经济的发展，不论是党组织、基层政府还是广大人民群众，会拥有更多的经济基础和协商资源。推进基层协商民主制度化发展，化解基层协商民主的现实困境，党政群应凝聚坚强的合力，以改善民生促发展为目标，大力发展经济，促进基层人民群众收入的不断增长；要加大对基层社会建设的资金投入，积极改善基层基础设施建设，提高基层社会的教育水平，努力提高基层人民群众的文化素质和民主技能，为基层协商民主的深入推进提供深厚的经济基础。在经济发展的基础上，在不断提高基层协商民主增量的基础上，不断提高基层协商民主的“存量”，努力为基层协商民主积累坚实的社会资本。基层社会资本是连接基层人民群众与协商民主的桥梁和纽带，是基层共同价值和共同利益的一种具有强大凝聚力的思想形态，比如信任、平等、合作、互让等。构建基层协商民主，一方面要将基层已经形成的社会资本与基层政府的合法性权威有机统一起来，让优秀的社会资本充分嵌入协商民主制度之中；另一方面，要克服基层人民群众的政治冷漠症，在推进基层协商民主中，不断培养基层人民群众的平等意识、参与意识、妥协意识等等，提升基层人民群众的民主激情和政治责任感。

国家社科基金青年项目《参与式民主与可持续政治稳定实现机制研究》（13CZZ029）阶段性成果。

方刘松，南京政治学院马克思主义理论专业博士研究生，研究方向：马克思主义中国化；彭懿现子，南京政治学院马克思主义学院硕士研究生，研究方向：马克思主义政治学。

参考文献

[1]陈家刚.温岭改革：开启基层协商民主新路径[N].学习时报，2012-11-26.

[2]昌业云，马晓黎.协商民主在预防和处理群体性事件中的功能[J].山东社会科学，2011，（9）.

[3]（美）詹姆斯·博曼，威廉·雷击.协商民主：论理性与政治[M].北京：中央编译局出版社，2006.

[4]陈家刚.协商民主与当代中国政治[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[5]（美）詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].北京：中央编译出版社，2006.

[6]王洪树.协商民主的缺陷和面临的践行困境[J].湖北社会科学，2007，（1）.

责任编辑 李冬梅

作者简介

基金项目

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2016.01.004

中图分类号：D621