构建“政策环境影响”论证制度

文 崔铁宁



构建“政策环境影响”论证制度

文 崔铁宁

政策环境影响评估是高层次的战略环境影响评价，指对政策制定以及政策实施后可能造成的环境影响进行分析、论证、预测和评估，提出预防、减轻和控制不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测和控制的方法和制度。它对于环境保护的意义十分深远。

目前，北京面临严峻的人口、资源、环境危机和功能转型、区域协同发展等诸多挑战，生态文明建设应上升为首都战略，提升到区域协同发展的全局高度。在首都转轨关键时期，政策环评制度尚未确立之前，北京市率先推动重要政策决策环境影响论证制度作为生态文明制度探索，为今后建立政策环评制度并纳入重大决策程序具有积极意义。

政策环评 不可或缺

2014年颁布的新《中华人民共和国环境保护法》第十四条提出：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”为实现政策的环境影响评估论证，建立生态友好的科学决策机制提供了法律依据。

一直以来，我国对于政策的环境风险管理存在漏洞。“有组织的不负责任”现象在经济与环保的碰撞中屡见不鲜，造成政府环境管理和风险控制失灵。事实证明，在一味追求GDP的冲动下，不仅对政策可能带来的隐性、滞后的环境影响疏于考虑，即使是可预测、易推论的高概率事件，乃至看似必然的环境后果，仍不能幸免于被各种理由所屏蔽。如当年鼓励汽车走进家庭的政策冲动在环保专家的制止声中仍然势不可挡，缺乏总量控制，对目前的空气污染、交通拥堵等“城市病”难逃其咎。

此外，随着民众环境意识不断提高，环境问题已经演化成为民生问题和政治问题。政府应该在依法治国理念指导下提升生态友好的政治价值观和行政价值观。

早期介入 过程监督

习近平总书记强调指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。《环保法》为政策环境影响评估提供了原则性的法律依据，尚需进一步建立完善相关法规制度进行落实。

适度提升环境保护管理层次，从顶层规制入手拓展环保部门及相关专业人员的咨询、参谋功能和角色，把环境保护原则贯彻和融入各项工作之中，使政策环境影响论证以早期介入、过程监督的方式，参与可能对生态环境发生重要影响的政策制定和决策过程，在政府管理体制方面需做一定的改革。包括：设立直接对政府一把手负责的环境质量保障委员会，该委员会可以以市人大环资委为基础，整合政府各相关委、办、局，具有较强的协调功能，对环境地方法规的制定、修订完善，对政府各级部门贯彻环境管理政策和开展政策环境影响评估论证进行领导。建议环境保护主管部门由市长直接负责，以利于协调各方推进环境保护政策实施、政策环境影响论证的顺利开展和重大决策环境责任追究倒查机制运行。

前置程序 确定红线

目前，国务院正在制定《重大行政决策程序条例》，将国家的重大决策纳入法制化轨道，健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等纳入重大决策的科学程序，并且建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。政策环境影响评估论证作为把环境保护战略贯彻到决策层面的重要环节，是重大政策决策的重要组成部分，需要通过一系列行政决策程序预防重大政策可能产生的不良环境影响。因此建议北京市研究制定《北京市重要决策程序条例》，并尝试率先把环境影响评估作为科学决策的重要前置程序之一。

同时，按照依法理政的思想，把对发展战略和政策层面的环境管理纳入法制轨道，制定首都及京津冀协同发展《环境影响评估技术导则》，确定战略政策的生态环境影响红线，评估环境影响的程序要求，规定政策层次的环境管理原则、目标，重要决策程序和规则；制定《政策环境影响论证范围》确定开展环境影响评估的政策范围及其优先级。

摄影 郭 隆

此外，逐步完善政策环境影响评估的相关法规、导则。研究并逐步制定各领域、行业的关于政策环境影响评估论证的法规、导则：《首都政策环境影响评估论证导则》《区域开发、核心功能疏解转型政策和发展规划环境影响评估导则》《国际贸易及合作环境影响论证导则》《重大技术创新及产业政策环境影响论证导则》《能源替代政策及开发规划环境影响评估论证技术导则》《京津冀交通规划和计划环境影响论证技术导则》等，形成在政策战略层次上的环境评估论证规范体系。

开展政策、决策的环境影响评估论证，是在明确首都及京津冀协同发展的生态环境保护目标底线的前提下，保证政策制定和实施过程不与生态环境发生明显质的冲突，尽可能多地为未来可持续发展预留环境及资源的空间；强调环境影响的论证早期介入全过程跟踪，并与决策过程融合互动的原则，且引入环境风险评估管理模式，对风险概率进行预测和修正，同时完善由行政、立法、司法和公众监督组成的政策环境影响评估监督体系，健全政策战略的综合决策机制，达到实现政策生态化，决策程序科学化，推动生态文明法制建设的目的。并且，北京市先行探索，积累经验和案例，为逐步构建适合我国的政策环评理论和方法体系提供科学依据。

作者系北京市政协委员、北京工业大学经管学院副教授、北京市政府特约监察员

责任编辑 郭隆