基层外汇局实施主体监管面临的问题及建议

中国人民银行大庆市中心支行课题组

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163316）

基层外汇局实施主体监管面临的问题及建议

中国人民银行大庆市中心支行课题组

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163316）

随着外汇管理改革不断深入，外汇管理事后监测监管模式初步形成，在外汇管理新形势下，以主体监管为思路实施经常、资本项目外汇管理，这给基层外汇局提出了新的挑战，基层外汇局探索和实践主体监管过程中，机构设置、制度建设、人力资源、技术手段等仍是其制约有效实施主体监管的主要因素，亟待加以完善和解决。

外汇管理；政策研究；主体监管

随着外汇管理改革不断深入，外汇管理事后监测监管模式初步形成，在外汇管理新形势下，以主体监管为思路实施经常、资本项目外汇管理给基层外汇局提出了新的挑战，基层外汇局探索和实践主体监管过程中，机构设置、制度建设、人力资源、技术手段等仍是其制约有效实施主体监管的主要因素，亟待加以完善和解决。

一、基层外汇局在主体监管实施过程中面临的主要问题

（一）工作运行机制不健全

基层工作外汇局目前的主体监管方面还局限于摸索和借鉴，或完全依赖于上级工作要求来执行。缺少与实际工作相吻合的操作和制度建设，或受业务品种和规模限制，局限于某一领域或某一业务条线的监管措施，没有形成整体的监管框架和配套的制度框架。在工作运行机制上表现出内部制度、业务流程、监管信息传递、监测资源共享、监测与监管结果利用衔接不畅或烦琐重复，未能体现出主体监管应有的高效、准确和监管资源的产出最大化，监管效果不佳。

（二）机构设置仍存在较明显的业务条线特征

目前，通过打破业务条线、重新设置岗位及业务操作流程来实施主体监管是基层外汇局的基本思路。但在工作实践中，主体监管的思路，由于行政管理上的工作机制和流程未发生实质的改变。对于基层外汇局而言，一方面，按主体监管需要建立主体监管工作机制和流程，另一方面，仍要按照原有的业务岗位设置完成行政管理方面各业务条线的工作。因此，实际操作中主体监管在基层外汇局工作中是破而未立，实施主体监管尚未突破上层制度的限制。如货物贸易、服务贸易、资本项目非现场、现场核查程序分别有单独的制度，其核查程序、授权要求、操作风险等级等在内控制度中要求标准不一，因此实施主体监管时风控制度的重新设置需要打破原来相应的业务条线的制度要求。

（三）业务系统及数据融合不够

目前，虽然各业务监测系统已集中到国家外汇管理局应用服务平台系统中，但货物贸易、服务贸易、资本项目监测、国际收支申报信息、银行结售汇等系统间并没有实现真正的监测功能关联，无法通过一个监测系统呈现主体的全貌和其所有外汇收支信息。在对主体信息综合分析时，需要人工从各业务系统中抽取和整合相关数据，各业务系统间的预警阀值缺少关联和印证，需要人为调阅其他系统的业务多方核验，数据综合分析利用上还要取决于监测分析人员的业务综合能力。利用现有业务系统对一个主体监测、分析、监管所需的信息融合程度不够，各业务系统对主体信息的割裂式监测无法满足主体监测与监管的需要。

（四）实施主体监管还缺乏有效的制约

对银行主体监管方面，新修订的《银行执行外汇管理规定情况考核办法》（汇发〔2015〕26号）规定，对银行进行五级等级划分，外汇局可以根据综合考核评定情况进行监管，但实际操作上考核评估对银行激励奖惩的配套机制还不健全，考核结果在对银行主体实施分类监管的作用未得到有效发挥。对企业主体监管方面，目前只有货物贸易明确规定实施分类监管，服务贸易只是依靠非现场监测与监管，资本项目也缺少对企业主体分类管理的措施，所以对企业实施主体监管方面还缺少操作性强的制约措施。另外，在与外部部门协同监管方面，因税务、海关等各部门对企业主体的监管方式和分类管理标准不一，导致监测信息互递与监管资源共享方面缺少合力效应。对个人主体方面，监测主要依托于个人结售汇统计监测系统、国际收支申报系统等信息进行分析，但仅个人结售汇交易的异常情况可以通过“关注名单”控制，但“关注名单”目前仍不能实现跨行监测，在一家银行被列入“关注名单”的个人，仍可以在其他行办理业务。随着电子银行服务升级，对个人外汇交易行为的监管难度加大。

（五）人力问题影响监管效果

一是对银行等主体监管在手段上依赖现有业务系统在非现场还不能实现完全的全方位监管，需要通过现场核查检查的方式来实施，由于基层外汇局的人力资源有限，开展现场工作的频率和规模受限。二是目前对企业的监管，过度的依赖企业自主报告和主体配合，受企业配合意识和提交报告人员素质的影响，实施监管被动。三是外汇局人员综合能力受到考验，主体监管对业务人员的综合业务能力要求较高，不仅要熟知全面政策，还要掌握国际结算与贸易规则，对企业条线的外汇业务有全面的了解，同时能根据企业经营特征与其监测结果做出准确的判断，对从事主体监测与监管的人员的专业性、理论水平和工作经验要求高。

二、基层外汇局实施主体监管的思考

（一）整合外汇局内部监管资源

将现有的岗位资源划分事前与事后两个工作区，既保持现有对上对外业务对接的延续性又能推进实施主体监管。事前区设立业务受理岗和综合岗，业务受理岗负责前台业务受理与分发；综合岗负责对内监督、对上请示报告、对外联系协调、档案管理等综合事务性工作。事后区设监测分析岗、核查监管岗位、外汇检查岗。监测分析岗负责业务办理，日常分析与监测；核查监管岗负责非现场与现场核查，指导被核查与监管对象进行查错纠偏；外汇检查岗负责处理外汇违法违规行为。通过合理整合现有监管资源使主体监管贯穿于日常业务中，提高工作效率。

（二）建立有序的内部监测监管机制

首先明确两个原则，一是主体监管工作制度试点原则。对主体监管工作中的操作制度与内控制度可以试点制，解决目前经常、资本条线上业务内控制度监管一致问题。二是风险控制原则。对原各单项业务条线上有明确风险等要求的内控制度，在主体监管对制度整合时，如列入非现场核查对象、启动现场核查与调查时内部的授权和审批方面的制度要采取风险就高原则。其次，建立运行顺畅的工作运转机制。如建立形势分析例会制度，解决监测信息共享问题；建立内部监测信息传递反馈机制，解决内部监测信息交叉核验问题；建立监测提示报告制度，对外向监管对象及银行提示风险，及时纠偏，对上及时报告异常情况；建立重点联系人机制，利用好银行外部延伸监管效果，加强与重点企业的联系沟通，提高工作效率；建立外部协调监管机制，加强与相关部门的监管信息交流和共享，发挥协同监管作用；建立监测监管结果移送制度，强化监管手段。

（三）应用业务系统有效利用好监测信息

一是以跨境监测系统为主线加强各业务系统间的交叉分析与验证。目前，外汇局可以进行非现场监测和系统实现了操作意义上的整合，各业务系统已基本归集到ASONE平台，并在制度上赋予了相关有分析监管需要的业务人员查询操作权限。可利用监测系统能呈现企业主体基本数据信息的有利条件，准确设计数据间逻辑核对关系，运用监测系统可实现对企业主体在各个业务种类领域的综合查询、关系校验、异常捕捉，为开展主体监测提供有力辅助手段。

二是以非现场检查系统为依托，发出监测风险提示，为主体监管服务。非现场检查系统提供检查监测指标，覆盖各外汇业务种类异常风险点，适当调整监测指标阈值，结合地域风险评估情况，针对微观主体开展风险监测，发现异常线索，作出监测结论，形成对主体外汇业务资金交易行为的准确判断，为开展主体监管提供监测平台。

三是建议在ASONE平台中增设主体监管子系统。目前外汇管理部门开展主体信息查询、主体监管需操作多个系统，数据割裂，监测技术手段分离，建议单独增设主体监管子系统，提供银行、企业、个人主体信息综合查询、监管指标设计及操作、监测结论及发布等操作功能，为开展主体监管提供帮助。

（四）利用好外部监管资源

有效利用好银行延伸性。银行在新的外汇管理形势下，双重职能的特征日渐突出，既是政策的执行者，也是被监管者。与企业一样同是政策监管的对象，但又承担对企业外汇交易行为实施审核和监督的职责。因此，以“管住一家银行即管住主体”的思路，利用好银行的一线窗口审核职能，通过加强对银行履行审核职责的要求和监管，间接延伸对主体的监管链条和触角，强化外汇局对企业、个人主体的有效监督。一方面，依托银行执行外汇管理规定情况考核，对银行实施严格的分类管理，按银行正常、关注、监督、风险分类，确定对银行监管的等级，体现出对银行实施主体监管的内容，有效监管。另一方面，根据银行分类，结合日常银行对银行实施有效的激励制度，赋予银行一定的监管权限，提高对正常类银行和持续正常类银行主体的差错容忍度，给予空间，允许自行及时纠偏。建立与主体间的沟通机制，将主体的主动报告融入监管过程，提升监管与被监管双方的有效互动。

（五）抓好人员转型与队伍建设

一方面，建议从业务理论知识结构、监测技能与技术角度加强人员培养，改善监测系统计算运行能力与监测要求不相适应等问题，充分发挥数据加工、分析、监测等作用，提升现有监测系统的数据利用率。另一方面，建议从监管能力与意识角度提升人员事后监测与判断能力。利用现有数据共享平台，增加对宏观、微观经济形势与企业基本面的了解，增强趋势性判断能力，提升主体分类监管的主动作为意识，推动事前监管向重事后管理转变。

（课题组组长：黄雅娟 成员：阮之茵 马飞高琼君 执笔人：阮之茵）

〔责任编辑：宋洪德〕

对人民币汇率的波动趋势也要有客观认识

人民币汇率其实并未脱离基本稳定的格局。如今，人民币更多的是参考一篮子货币，而不仅仅盯住美元。人民币的升值或贬值，不仅要看美元汇率走势，也要看对其他货币的相对趋势。新年第一周，人民币对美元汇率贬值了1.5%，但与同期主要新兴市场货币对美元贬值1.7%相比，幅度仍小，人民币相对全球一篮子货币来说，其购买力依然在上升，没有必要为了汇率一时波动而过度紧张。

此外，持有何种货币，不仅要考虑汇率波动的因素，也要考虑相应资产的回报水平。一般来说，外汇需求包括刚性需求和投资需求。其中持有美元的刚性需求包括出国旅游、购物、留学等，这些需求一直被很好地满足，也不会因为汇率的波动带来太多变化。而投资需求则要冷静地看看投资渠道。当前美国市场的资产价格并不便宜，从2009年至今道琼斯指数已经上涨了近3倍，纳斯达克指数也上涨了近4倍，各种资产价格正在逐步从高位回归，理性的投资人要综合考虑总体收益，不能仅仅赚取了美元对人民币升值带来的收益，而美元资产收益却难以补偿。开放的市场需要开放的眼界，汇率波动的确给投资人上了深刻一课，也让普通投资人逐步增强全球配置资产的意识，不能不说是一件好事。

摘自2016年01月18日《人民日报》

F830.72

A

1002-2341（2016）01-0133-03

2015-11-11

阮之茵(1976－)，女，黑龙江肇州人，科长，经济师，主要从事外汇管理理论研究。