PPP模式：要表面繁荣还是长期效应？

连家明

PPP模式：要表面繁荣还是长期效应？

连家明

近年来，PPP模式作为政府拓宽基础设施和民生领域融资渠道、盘活社会存量资本、以项目管理模式创新带动政府治理模式创新的重要手段和工具，被大力加以倡导和推广。在中央号召下，各地的PPP项目在短期内呈现爆炸式增长，成为财经领域普遍关注的热点和焦点。据财政部政府和社会资本合作中心公布的数据，截至2016年2月底，全国各地共有7110个PPP项目纳入综合信息平台，总投资约8.3万亿元，其中新建项目占投资总额的91%。与此同时，该中心发布的另一组数据也令人有一丝不安。在上述7110个PPP项目中，实际开工项目仅351个，不足总数的5%；处于项目识别阶段，即不确定是否推行的PPP项目5542个，约占总数的78%。这样快的项目增长态势和这样低的项目落地情况，实际暴露出当前PPP项目开展中存在的一些问题。

首先，项目一拥而上，带有明显的“运动式”特征。一个PPP项目动辄二三十年，周期很长，涉及的利益相关方也很多，而且针对不同领域其专业性要求也非常高，在项目的立项和启动阶段需要进行周密的准备，同时对中长期的监管也要有统筹的规划，实际对政府治理能力提出了更高的要求。而一些地方政府则采取了“指标式”的突击做法，为了PPP而PPP，大量项目缺乏充分的前期论证和科学的可行性设计，造成项目质量低下，潜在矛盾突出，最终导致遍地开花却少有结果。

其次，PPP项目当中多见国企，少见民资。按照PPP（public-private-partnership）的本义，应是公私合作，私人资本才是这一模式当中引资的主要对象。但我国国情特殊，在社会主义市场经济体制下，PPP模式被重新解读为政府与社会资本合作，从而将合作对象的范围大大拓宽至国有资本。多年来，国进民退使得我国市场竞争环境公平欠奉，私人资本投资空间逼仄。在PPP模式推广过程中，绝大部分项目演变为政府与国企之间的公公合作，而挤出的后果，就是私人资本的活力难以有效激发，PPP项目距离公私合作的本意越行越远。

再次，现有PPP模式立法缺失，无法对私人资本权益形成有力的保护，导致真正的民资既不能来，也不敢来、不爱来。福建刺桐大桥项目就是比较典型的例子。政府政策的多变，缺乏有效的约束，以及政治周期变更所带来的种种不确定性，使民间资本在开展PPP项目过程中面临了更大的风险。如果没有一个良好的补偿机制和风险分担机制，一旦这种风险变为现实，将使项目沦入失败的渊薮，由此带来的对整个民间资本的反面教材效应，在很长时间内都难以消化。

当然，PPP模式改革的正确性和所内含的好处显而易见，比如减少当期地方政府负债，提高项目运营效率，加快改善民生步伐，促进市场作用发挥等等，这也成为PPP项目能够迅速推开的内在驱动力。但是，上述好处的获得需要前提，就是项目本身要实现规范、有序、良性的运营，实现可持续发展。否则，在当前乱花迷眼的表面繁荣背后，我们不仅难以收获应有的长期效应，还将背负比预想沉重得多的负担。

2016年政府工作报告中，李克强总理明确提出要“完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”这句话中对法治精神和契约精神的高度强调，实际恰恰点明了政府推动PPP模式走向成功的真谛所在。