混合所有制PPP范式：国有资本治理与公共财政创新的协同变革

于玲

(四川省财政科学研究所，成都610016)

混合所有制PPP范式：国有资本治理与公共财政创新的协同变革

于玲

(四川省财政科学研究所，成都610016)

PPP模式是政府和社会资本建立的一种长期合作关系，为市场主体地位趋势下社会资本投资和公共服务供给互动关系提供了新线索。然而既有的探索经验下，特殊的国家背景使PPP模式中国运用面临困扰：国有经济是国家政权赖以生存的经济基础的前提下，如何调适政府治理、国有资本以及非国有资本间张力，是整个创新尝试需要面对的重要问题。正视法定制度不完备和约束机制缺失的现实，从混合所有制改革角度审视问题，或许能够为寻求公共财政与国有资本间平衡点，并提供一种新的思路。

PPP模式 混合所有制 国有资本 财政创新 协同变革

一、问题的提出

在当前经济社会形势下，政府力推PPP模式并将其提升到制度创新高度，不仅在于缓解尤为紧张的财政资金困境和发展需求旺盛矛盾问题，还渗透着国家全面深化改革的胆量和决心，但如何在制度创新汲取公共服务发展资金时不至于饮鸩止渴侵害公众利益，始终是将面对的问题。从创新初衷来看，在公共部门财政投入单方面无法满足的时候，与私人部门合作确实不失为一种有效途径，一方分享特权博得发展空间，另一方借助特权获得经济利益，互惠互利，两全其美。但当其纳入中国特色的研究视野之后，我们会发现其中问题相较于西方显得盘根错节。仅就PPP模式合作主体而言，似乎就无法泾渭分明，此次推广将PPP译为政府和社会资本合作，而非惯用的公私合作，某种程度上就在明示中国公有制经济主体背景下“私”的边界与西方国家存在差异，中国的国有资本和社会资本的关系是包含而非对立。但随之而来是，国有资本经济实力不容小觑，生产力效应不可比拟，而分散的非公有资本相对脆弱，两者实力先天不在同一竞争平台，国有资本引入是否会与民争利，甚至最终将声势浩大的PPP推广沦为政府的“独角戏”；PPP模式的“合作”之意，也需以双方主体平等性为前提，而政府的合作方身份与国有资本监管者背景重叠，无疑会让非国有资本者对合作的公平性产生质疑。面对市场效率和社会目标这两个改革发展的不变轴心，寻找调适平台既实现政府公共服务提效目标和国有资本保值增值目标，又兼顾国家资本利益和私人资本权利；探寻合理机制既实现政府公共服务职能与国有资本监管职能有效发挥，又避免悖于市场规则，演变为政府授权或政府兜底，这些都将构成中国PPP模式运用必须平衡协调的问题，而混合所有制为这一问题的解决提供了新的探索路径。

二、混合所有制改革路径与PPP模式创新

在当前经济改革、社会转型的特殊阶段下，政府作为改革的主体，既是体制改革的推动者又是原有体制的代表者，这一双重身份在公共财政职能转型和国有资本管理改革中较为明显。而PPP模式是公共财政体制改革下公共服务提供方式的创新，这一创新手段为国有资本与政府原有的所有与监管关系上又增加了合作关系，政府与市场界限清晰化改革过程中，新的关系会使原有交织矛盾复杂还是消化，一时难出定论，唯一可以肯定的是将混合所有制理念渗入PPP模式运用是解决问题的有益尝试。

(一)混合所有制在中国的探索与路径

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。混合所有制经济理论层面较为认同的学术解释是，指国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制资本交叉与融合的经济形态(2014，余菁)。鉴于本文的研究重点，在此将集体资本和非公有资本等所有制资本统称为非国有资本。从改革路径上厘清，中国混合所有制探寻与国企改革实践相伴相随，其萌芽始于1978年的改革开放与经济转轨，当时基于改革风险的担忧，选取的是局部性试验稳妥路径，且涉及范围仅为经营权而并未触及所有权。随着西方产权制度观点的普遍接受，国企所有制改革被正视，股份制形式成为国有企业引入非国有资本的探索方向。公私所有制界限打破后，不同所有制在实践中融合发展，良好效果下混合所有制跳脱意识形态偏见进行了大胆突破，但步伐仅限于国有中小企业放开搞活、发展混合所有制企业、国企内部职工出售股权或管理层收购式的股份制改革、现代企业制度建立等尝试。社会主义市场经济体制、市场经济条件下以股份制为特征的混合所有制经济发展趋势、混合所有制经济概念提出等一系列国家层面定调的明朗，促进发展混合所有制经济发展方向逐渐清晰，国有企业股权多元化改革也可谓大刀阔斧。党的十七大以现代产权制度为基础发展混合所有制经济的正式提出，更是加速了混合所有制改革发展态势，混合所有制实现了企业、资本和国有资本项目投资等多层面共同推进。就企业层面而言，国企股权多元化改制上市典型便捷，并购重组融合有效，合资新设优势互补，战略引资促进升级；就资本层面而言，国有资本和社会资本交叉持股、共同设立股权投资基金、鼓励国企员工持股等资本融合方式，淡化实体下所有制属性对立，注重市场化运作，契合国资国企改革方向；而就国有资本投资项目而言，也就是本文所述的混合所有制PPP范式，因其在项目合作中涉及多元股权主体风险分担和利益分析，故而某种程度可理解为混合所有制的外延形式。诸多实践路径归其一点，就在于混合所有制的“混合”二字，即无论形式如何，终究是通过不同产权主体的多元化投资渗透，实现资本间取长补短后的融合。但受制于特定的历史和现实条件，混合所有制改革发展过程中，传统方式或多或少存在着国资一股独大导致社会资本话语权微弱、国资参股低效形成不良资产、传统行业国企缺乏资本吸引力、行政干预影响混合效率等问题。在越来越公平公正的市场竞争新环境下，想有效解决这些问题，多样化不同所有制资本主体竞合发展形式不失为一种选择，而以项目为载体的混合所有制PPP范式随着PPP模式的大力推广运用理应纳入研究视野。虽然较之于西方，特殊的经济体制和发展改革背景，使得中国的混合所有制探索和实践较多以国有企业自身为载体，领域性特点并不明显。但推广运用PPP模式创新公共服务提供方式，把混合所有制的探索引入到了公共服务领域，在公共服务项目提供的特殊目的下，以特殊项目公司为联接可以实现不同所有制的利益共享、风险共担。这种国有资本投资项目路径，较之企业层面改革更灵活机动，较之资本层面创新更实际可控，为化解传统混合所有制形式矛盾提供了新的思路。当然，这一独特的股权结构下，如何正视项目合作中国有资本与社会资本各自特性，妥善协调处理不同股东利益的目标偏差，诸多实践困惑也将成为亟待研究和解决的新课题。

(二)混合所有制改革与PPP模式的全新架构

在混合所有制改革理念渗透过程中，PPP模式的探索和实践也不应局限于某些局部的理论或现行的方法，在中国特色的语境里，混合所有制PPP范式有其独特的优势和魅力。传统PPP模式中常用的主要为BOT(建设—运营—移交)、BOO(建设—拥有—运营)、LOT(租赁—运营—移交)、购买—建设—运营、委托运营等多种方式，而混合所有制PPP范式是通过现代企业股份制为基础组建的特殊项目公司，加强双方全过程合作弥补不足，从而实现公共服务供给社会福利最大化的目标控制。相较于传统模式下的经营特许权让渡，特殊项目公司形式能够避免法律制度不健全下合同或协议界定难清晰的问题，转换思维角度，回归市场经济运行轨道。PPP模式中特殊项目公司，通过产权制度改革中的“混合所有制”思路可使我们不再纠结“公”和“私”的边界问题，股份制这一现代企业制度方式包容性解决政府、国有资本和非国有资本主体间因现阶段法律缺失而无法处理的问题。股权方式清晰归属也使得特许经营权等复杂问题，通过股权纽带内化为同一市场法人主体的内部间合作协调，政府通过绝对控股权控制公司决策方向，即可保障社会利益最大化。根本上说，特殊项目公司是混合所有制PPP范式的优势所在，因为它能够以政府履行公共服务项目提供职能为目的，为政府、国有资本、非国有资本、用户、贷款方、供应商、承包商以及各种中介服务机构等多方参与者提供平台，通过风险共担、利益兼容以及责任连带进行相互制约和博弈，以实现政府与国有资本、非国有资本的核心目标权衡和利益协同。严格意义上说，PPP中特殊目的项目公司来自于Special Purpose Company (SPC)的英译，与Special Purpose Vehicle(SPV)即特殊目的载体存在不同，SPV的原始概念来自于风险隔离设计,在金融及证券业较多，更多的意味在于虚拟融资功能，而SPC在融资风险隔离的基础上还附加项目公司层面的管理职能。在规范、典型、标准的特殊项目公司构建中，政府与社会资本投资方共同组成独立的第三方，不同所有制股权归属明晰，在稳定的法治化环境下能够避免法律处置上的纠纷，同时在成立时与投资企业相分离避免负债转移，便于PPP项目多方主体参与其中，实现目标利益共赢回报。

(三)现代产权结构是混合所有制PPP范式的基石

混合所有制改革与PPP模式创新的无缝黏合，必不可少的前提就是归属清晰、责权明确、流转顺畅的现代产权制度，因为所有制的核心是产权，PPP模式运用也有赖于产权的有效对接。产权强调制度化，现阶段的混合所有制改革同样需要落实到现代企业制度和法人治理，离不开整套的制度框架体系，特殊目的项目公司亦是如此。只有让国有资本和非国有资本以平等的身份步入法治化轨道，在制度下进行清晰化混合，才能确保双方产权和合法权益不受侵犯，真正实现混合所有制的改革意图。按照混合所有制的认识深化和脉络梳理，改革依赖的就是现代企业制度的股份制形式，各种产权融入市场主体寻求利益共赢的路径，恰与PPP模式理论机理不谋而合。现代市场体系的产权制度在股份制企业中表现最为充分，PPP模式下SPC公司体现出的混合所有制企业本质，以股份为纽带实现不同利益体的最大程度合作包容，在“风险共担，利益共享”中实现共赢预期和实际进程。将思维宽度扩展后，我们看到的是现代国家治理和现代市场体系的交汇融合，现代企业制度和混合所有制度的相辅相成，政府与市场的交叉，国有和私营的矛盾都有望在项目协商合作中迎刃而解。

三、中国式“PPP模式”：国有资本改革与财政体制创新的融合

基于以上认识，混合所有制与PPP模式的融合，通过对政府、国有资本、非国有资本合作渗透，不仅创新公共服务提供方式，而且优化国有资本布局，这是理论观点交锋和改革实践探索形成的一种共识。

(一)混合所有制PPP范式的国有资本定位

PPP模式混合所有制实践中探讨公共财政与国有资本的关系定位时，终须回到“二元”财政体制的理论原点，以便对国有资本定位和参与形式等基础问题研究的把握和深化。公有制经济为主体的社会主义市场经济体制下，财政是政治权利属性分配和财产权力属性分配的统一体，政治权利属性的非市场分配关系被认同为公共财政，财产权力属性的市场性分配关系则形成国有资产财政，这一基本认知毋庸置疑。由此政府的职能就表现为，一方面是市场需求下为满足社会需要提供公共服务，另一方面是国有资本所有权及其派生的出资人收益权和支配权，国有资产财政与公共财政的统一难免会使政府行为在市场关系中出现模糊和紊乱。但就权力来源而言，政府首先应明确公共服务和产权联接的本质区别，公共财政在于弥补市场失灵，与之不同的国有资本管理则是基于资产所有者的市场性投资行为。国有资本的全民性质，虽然决定其先天的公共利益性，但随着国有企业改革历程从计划经济过分强调政治责任，到产权改革、市场化改革倾向经济责任，再到现代企业制度经济效率提升与国家经济战略政策目标执行的辨证协调，经济责任与政策责任得以调整优化。进程推进中国有资产管理思路逐步向国有资本治理转变，国有资本发展改革路径逐渐明晰，类型定位界限和目标功能纯粹性明确。站在市场化角度分析和研判，国企改革改制已开始融入到资本行列，通过资本多元化和混合所有制推动改革，国企的混合所有制内化融入PPP模式下项目载体，讨论国资定位的市场参与性也当充分表达。梳理一系列政府相关指导文件，参与PPP项目和合作的国有企业或转型后的融资平台，应具备现代企业制度、市场化运营、地方政府债务处置妥当、不再承担地方政府举债融资功能等条件，也为国有资本与政府部门间构建相对独立、相互制衡、双方博弈、合作共赢的平等伙伴关系铺路垫石，从而也可避免国企再度沦为地方政府的融资工具，最终背离推广PPP模式的初衷。

(二)以市场主体进程为主线的部门职能明确

现代政府公共服务能力建设是跨越部门改革局限的整体性改革思路，公共服务整体效率的提升，有赖于各类公共部门的有机整合，理顺政府和市场、政府和社会、政府间部门各种关系才能形成最优制衡结构。财政体制改革、国有资本改革在纳入公共资源配置整体优化和服务型政府转型的总体目标中，推进市场主体化亦是两者的共同方向。混合所有制改革下的市场法人治理结构，其核心是对股权多元化下利益不一致的制衡机制，这正是财政体制改革和国有资本改革效率寻求提升的体制性原因。PPP模式中的混合不仅有着市场主体还有政府主体的参与，政府不论是公共产品提供者还是国有资本所有者身份，社会主义市场经济体制根源，决定其以实现共同富裕为目标和进行强有力的国家宏观调控。作为公共产品提供方，政府代表全体人民对国家的财政收入行使管理和支配的权力，扮演政策制定、公共服务领域确认、公共服务监督和评估等角色；而作为社会主义经济基础的国有资本合作方，政府的规范管理是保持其社会主义性质，并发挥国有经济应有的基础和主导作用。现阶段，政府需要的是从传统的管理思维转向服务意识，这意味着需要一个清晰的职能使命和目标限定，并依托规范制度、公开信息、科学制衡、利益保护等实现机制。无论出于何种角色，都只是具体机构和功能的不同，终究不应脱离国家这个层面，实际上混合所有制改革、公共服务创新提供和国有资本增值保障都是国家层面检视下的不同板块。因此，各种板块都须紧扣国家层面的主基调，那就是让各种资源按照市场经济的内在规律实现有效和优化的配置，让市场在资源配置中起决定性作用。

(三)PPP模式混合所有制范式的保障机制建立

在PPP模式中，公共服务项目的建设、经营和管理不再是传统的政府与消费者间的直接关系，在加入社会资本后将转变为政府部门、社会资本和消费之间的三重委托代理关系，政府部门不再是简单的提供者，其角色随之转变为与社会资本共同提供公共服务的合作者、推动者和监管者。国有资本特殊成长背景和组成因子，使其形成的过程中不可避免的会需要传递政府的政治和社会使命，国有资本考虑公众利益和政治风险相对于非国有资本具有独特优势，但随着政企脱离进程加快其市场下资本的逐利性仍需良好的监管体系控制。自PPP模式推广以来，从国务院到各部委，会议不断、文件纷纷，从机构设置、实操指导到以奖代补、建立引导基金可谓紧锣密鼓，但相对而言社会资本热度仍难燃起，一定程度在于其对政府项目盈利能力、社会资本话语权保障、政府信用可持续等问题的担忧。保障机制如果不能有效建立，PPP模式社会资本方如果仅是国有资本，混合所有制的优势将荡然无存，政府新型管理模式的高效、优质也无法得以体现。而有效的监管首当其冲的问题就是公平、专业、独立的监管机构组织保障，而在中国特色的公共服务管理体制下，PPP项目涉及财政部、发改委、住建部和国资委等多个政府部门，职能和权限边界不明，监管权力配置缺失。因此，权威统一的法律、完善细致的规制、权责清晰的部门职能、政府与市场边界清晰，这些宏观环境营造，是社会资本利益保障和政府风险降低的基本前提；兼顾多方利益、客观评估风险、加强全程监控、建立绩效激励等合作所需要件，也是混合所有制PPP模式成功运作的重要保障。

四、结论与思考

由此可见，PPP模式的运用命题必须放在中国特色的语境里。我国的特殊经济背景下，国有资本是不可忽视的社会资本力量，全民所有的地位不应成为其发展负担，而是实现社会福祉的优势条件。政府、国有资本和非公有资本之间不存在对立关系，面对变革，政府需要审视的是政府让位市场的过程适应，以避免政府兜底行为的再次重现。

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〔5〕孙洁.管理视角下的PPP：特点、构成要素与基本原则.地方财政研究，2015(8):4-8.

〔6〕于玲.PPP模式下提供公共服务的财政路径—以四川为例[J].财会研究,2015(1)：5-8.

【责任编辑 王东伟】

F810

A

1672-9544（2016）04-0023-05

2016-01-07

于玲，中级经济师，研究方向为财税理论与实践。