制造业转型升级中的财政政策定位

2016-03-20游秋琳张霄肖兆飞

地方财政研究 2016年4期

关键词：财政政策财政升级

游秋琳张霄肖兆飞

(1.四川财经职业学院，成都610101；2.中国财政科学研究院，北京100142)

制造业转型升级中的财政政策定位

游秋琳1张霄2肖兆飞1

(1.四川财经职业学院，成都610101；2.中国财政科学研究院，北京100142)

支持制造业转型和产业链延伸，是我国供给侧改革的主要内容之一。在财政政策效用优于货币政策效用的改革关键期，如何最大化发挥国家宏观调控政策在改革中的积极作用，成为改革的重点。本文从财政支持制造业转型升级的角度出发，对我国制造业改革过程中所遇到的资金不足、资金效率低下、税收优惠政策乏力等问题，提出了建立产业发展基金、提高资金使用效率、加强税收优惠政策宣传等手段来支持制造业的改革发展。

制造业转型升级财政政策中国制造2025

制造业是技术创新的基本源泉，是一国经济增长的原动力，在经济繁荣发展的过程中，发挥着重要的作用。自2008年金融危机以来，为提振本国经济，各国纷纷提出了制造业升级的战略规划，例如德国的工业4.0、美国的“重振制造业”计划等。中国作为制造业大国，在制造业发展中受到“双向挤压”，始终徘徊在产业链的中下游，市场竞争力不足。尤其是在经济发展新常态、经济下行压力加大的背景下，出现了产能过剩、投资收益低下等问题，严重影响到经济质量的提升。因此，构建适合我国的产业经济结构，加快制造大国向制造强国的转型，已成为我国战略发展的关键节点。在国家宏观战略制定上，我国发布了《中国制造2025》计划，高度强调要提高创新能力，实现制造业的转型升级，并将其提升到“立国之本、兴国之器、强国之基”的高度。但同时，由于制造业自身所具有的资金密集、技术密集的特征，和我国制造业发展所面对的背景环境，决定了在本轮的改革过程中，需要占用大量的资金，且投资风险较大。这就导致对制造业转型的管控模式不能完全以市场化的方式进行资源配置，国家必须从战略的高度加强调控，整体规划并给予资金政策支持。

一、文献综述

财政政策作为政府宏观调控的手段之一，在产业经济发展过程中应发挥什么样的作用，是否有必要对产业经济的发展进行政策干预等问题，在社会经济发展的不同时期，人们的认同程度和空间具有较大差异。以亚当·斯密、大卫·李嘉图、庇古为代表的古典经济学家，以马歇尔、帕累托为代表的新古典经济学家，以及货币学派和供给学派的经济学家对财政政策持随意、放任的态度。他们认为经济增长过程中，财政政策不会对经济增长造成任何影响，因此，否定了政府对经济行为干预的必要性，反对任何形式的国家干预行为。以威廉·配第、马尔萨斯和凯恩斯为代表的经济学家则主张积极干预的财政政策，认为国家的统治阶层应该根据经济发展的规律，适当主动地利用国家财政政策对其发展路线进行干预，避免经济危机的出现，以保障国家经济的健康发展。

在国外的研究文献中，针对财政支持制造业发展的文献较少，大多集中在对制造业企业家和创新能力的支持方面。Cullen&Gordon(2002)通过对美国企业家行为的研究发现，税收政策的调整对企业家在R&D方面的热情影响显著。Hall & Van Reenen (2000)研究表明税收优惠减少了企业研发活动的边际成本，并且认为只要R&D投入的真实成本不增加，就不会对相关产业的R&D支出产生挤出效应。Gordon(1998)指出比个人所得税率低的公司所得税率将会鼓励企业家承担风险的行为，促进风险投资的增加。在促进企业创新方面，Bloom(1979)、Griffith (1995)等通过实证研究发现，虽然国家间结构差异较大，经济波动也存在差异，但研发投入与税收优惠政策之间存在显著的正相关关系。与国外研究范畴相似，国内对财政支持制造业发展的研究主要集中在税收政策的减免效应对创新的影响、政府采购行为的实施为制造业发展的效用等，而对于财政政策对制造业产业布局引导和转型升级的支持研究相对较少。桂玲(2009)和左浩泓(2005)、马拴友(2001)、胡卫和熊鸿军(2005)等人通过国内外税收政策对比，所引起的企业创新激励不同，认为我国税收优惠集中在投入阶段，而对于研发阶段薄弱；石英华、张耿庆等人对财政政策对企业创新的影响进行了分析，认为我国支持自主创新的财政政策有效性不足，可能会面临后发劣势，无法赶超制造业强国。孔志峰(2008)、张海星(2008)等人围绕财政支持装备制造业的发展进行了相关研究，认为应该通过税收政策的改革，鼓励企业引进国外先进技术，加大对有发展潜力的制造业的财政贴息等资金扶持力度。

综上所述，在现有的研究成果中，国内外学者虽然研究的范围大体一致，但侧重点仍有区别。国外学者由于本国经济发展背景的影响，大多集中在财政政策的经济学理论分析方面，并以企业为研究对象，分析财政政策调整对制造业企业投入的影响。国内的学者则受国内改革浪潮的吸引，大多研究战略性新兴产业的发展政策。相比较而言，对于传统制造业的转型升级的财政扶持政策的研究较少。对于中国而言，在“双向挤压”的背景下，如何利用宏观政策手段，保障制造业大国向制造业强国的转变的研究有重要的实践意义。

二、我国制造业现状及财政政策支持的必要性

(一)我国制造业现状

经过十二个“五年规划”的努力发展，我国制造产业得到了举世瞩目的发展，2010年全球制造业产出的占比已经超过美国，排名世界第一。在国家宏观政策的调控下，我国制造业保持了快速稳定的增长速度，目前已经建成拥有39个工业大类、191个中类、525个小类的独立完整的产业体系，成为全球重要的制造业基地。据世界银行的统计资料，2014年，在所有工业大类中，中国有7个大类排列第一位，220多种工业品产量居首位，制造业增加值占世界的20.8%。另外，新兴的电子信息产业、新能源产业等，发展规模也处于世界前列。

从近年我国制造业采购经理指数的变化情况来看(见图1)，在2008年金融危机之前，我国制造业采购经理指数在50%以上波动，表明我国制造业总体处于快速扩张阶段；受金融危机的影响，在2008 年11月降至最低值33.8%，制造业总体规模严重衰退；此后从2011年起，制造业采购经理指数围绕50%上下波动，这说明近几年制造业发展缓慢。经过对这阶段资金投向及制造业发展所处的背景环境分析发现，我国财政资金支持制造业的发展其投资方向主要是节能减排、环保等方面，注重制造业的生态可持续发展。而此时我国的人口红利消失、制造业强国的政策回流和中低收入国家的低价竞争，使得我国制造业发展缓慢。并且，在美国、德国等制造业强国引入物联网等技术所开展的第三次工业革命，对我国原有的低端制造业造成较大的冲击，并随时有可能被制造业改革所淘汰。

基于此，我国政府在改革的深化期针对制造业的发展，规划了中长期发展战略《中国制造2025》，并在“十三五”规划中对此再次明确。发展制造业，加快升级转型速度，是进行供给侧改革的主要内容之一。因此，在未来的发展过程中，制造业转型将是带动我国经济走出下行趋势的有效手段。

(二)财政税收政策支持制造业转型升级的必要性分析

制造业是第二产业的主体，对整个工业体系的影响十分显著。对制造业实施优惠的财政政策，其产生的乘数效应要大大高于其他产业。按照发达国家的经验，制造业投资每增加1%，GDP将会提高0.836%①闫坤，于树一.为制造业发展营造适宜的财税环境[N].经济参考报, 2015-11-05。。因此，世界各国对制造业的发展都极为重视，除了按照市场机制的作用对社会资源进行分配外，还会采用有效的财政政策进行宏观调控。

从美国、德国等发达国家的制造业战略规划中发现，加强创新能力建设，实现技术升级，是本轮制造业改革的主要内容。而就制造业产业的研发、生产、使用过程看，其过程中所产生的效益无法被私人投资者完全占有，存在一定程度的外部效用，大大降低了企业家在R&D方面的投资热情。为了缓解投入产出不匹配的矛盾，调动企业在制造业创新升级方面的积极性，只有依靠国家的宏观调控政策进行必要的补贴和鼓励，降低技术外部性的损失。从市场自由配置资源的角度分析，制造业的升级转型、产业链延伸，会对传统制造业造成较大的冲击，尤其是智能机器、互联网技术的应用，会淘汰大批生产设备和技术工人，并将制造业产品的订单集中在少量转型升级的企业中。因此，会造成原有的制造业企业的抵制，构筑进入壁垒加以排斥或阻挠。需要政府在全国范围内统筹建立统一规范的财政税收机制，解决地方政府之间、不同监管机构之间客观存在的协调失灵。

从产业发展的阶段性和成长性分析，目前制造业转型升级处于起步阶段，在升级转型初期，技术储备、人才技能提升、资金支持等重要因素严重不足，产业内部冲突矛盾多，处于新生和脆弱的地位。同时，技术创新风险性大、资本市场不完备等私人行为失败，使得制造业在转型升级初期困难较大，且成功的概率不明朗。在这种情况下，政府采取税收优惠、财政补贴等财政税收政策加以积极引导和保护，支持建立起具备长期竞争优势的经济规模，具有极大的必要性和战略意义。

三、我国财政支持制造业转型升级存在的问题

根据我国制造业发展的现状，及《中国制造2025》的规划，在新一轮的制造业改革的过程中，要立足于我国制造业发展的现实情况，因此，在转型过程中要考虑到各个不同发展阶段的制造业企业所面临的困难，协调解决转型升级过程中面临的问题，分阶段、分步骤实施。这一转型路径对我国财政政策提出了更高的要求。通过对我国现行财政政策的分析，发现主要存在以下几方面的问题，会对制造业的转型升级造成影响。

(一)财政资金投入不科学

首先，在财政投入规模上，现有的财政资金投入规模严重不足。从制造业的发展阶段看，目前，正处于转型升级的关键时期，产业的创新升级需要充足的财力资本作为支撑。与发达国家在制造业方面的投入产出比为对照，我国在制造业方面投入的资金规模严重不足，与制造业在国民经济中的地位不相匹配。其次，财政资金投入的方向缺乏科学规划。虽然我国已经进入社会主义市场经济初级阶段多年，但计划经济的影响仍然很严重。在制造业发展过程中，国家方针政策的指引作用在地方有较强的放大效用。例如，国家推行了光伏产业、电解铝产业等，都是由于各地方政府对市场发展的预估不科学，导致这几个产业在地方财政的扶持下超速发展，带来一系列的问题。但是对于加工制造业、技术创新型产业则由于资金不足，发展滞后。由于我国各地制造业起点和发展速度不同，导致现在全国制造业水平参差不齐，在本轮的制造业转型升级过程中，需要对落后地区进行补足，以适应新的经济发展的需求。而我国现有的财政支出体系，由于刚性增长压力较大，尚未建成完善的投入增长机制，无法满足制造业转型升级对资金的需求。

(二)财政资金效率低下

按照目前我国财政资金的拨付渠道来看，主要有一般转移支付和专项转移支付，对于制造业转型升级而言，其所需财政资金主要是通过专项转移支付的形式下拨。我国财政专项资金在审批和下拨过程中，存在“权利寻租”、下拨滞后等问题，无法及时有效的下拨到制造业企业。并且，在资金拨付过程中，存在着各级管理部门执行力不强和政策的低效等问题，为紧缺的制造业转型升级资金的使用加大了困难。而且资金的投入方向缺乏科学的考证，低端投入占比较大，无法发挥先进制造业的带动作用。

(三)税收优惠政策乏力

进行结构性减税已经成为我国税制改革的方向，但就制造业而言，现有的税收优惠政策对于制造业转型升级的支持不足。现阶段，我国制造业大多只享受常规性的税收减免政策，例如装备制造业中常年处于震动、超强度使用或受酸、碱等强烈腐蚀状态的机器设备，报经国家税务总局批准，可缩短折旧年限或采取加速折旧方法计算企业所得税。这些常规性的税收减免政策是国家为了实现生态可持续发展，而进行的优惠政策，是适用于所有类似产业的，这样就降低了税收优惠对制造业转型升级的激励作用，无法发挥财税政策的引导、扶持作用。另外，在经济新常态的背景下，财政收入压力增大，而我国尚没有完整的针对制造业发展的税收扶持体系，税收优惠的规模和力度都远远低于新兴产业，不利于社会资金的集聚，甚至会造成制造业企业的资金流失。

四、完善支持制造业转型升级的财政政策

未来几年时间，是我国制造业转型升级的关键时期，关系到国家经济结构能否按期完成结构调整，实现“制造强国”的总体目标。因此，在全球经济复苏缓慢、我国制造业成本增加、部分产能过剩的背景下，为支持制造业的转型升级，应该加大国家宏观调控手段的杠杆效应，尤其是财政政策对产业经济影响。财政税收政策设计应基于和遵循制造业企业的发展阶段，对低端制造业侧重于技术升级和人才培养，对中高端制造业侧重于保障企业的盈利能力，提高企业高端技术研发实力，紧紧围绕资金来源、技术研发、成果转化、人才培养、产品生产以及产品销售等环节，推出有针对性财政税收政策，满足制造业企业转型升级的需要。

(一)原则与思路

总结和借鉴发达国家财政支持制造业发展的经验方法，充分考虑我国制造业发展的长期发展和国际形势，本文认为，我国的财政政策对制造业扶持应遵循“市场作为资源配置主体”总原则。首先，要明确财政资金的作用，财政资金对于制造业发展发挥引领作用，不可能，也不需要包办所有产业的发展。其次，要建立财政扶持资金的退出机制，根据市场宏观评估的标准，设定财政资金扶持的介入和退出的临界点。最后，财政扶持政策要可落地，在完善财政政策的过程中，要尽量选择适用面宽泛，执行简便，政策的执行方和需求方都较为认可的政策进行完善，避免出台的财政政策束之高阁。

(二)具体路径

1.加大税收优惠政策宣传，贯彻执行“减费降税”。在我国的制造业体系中，中小企业的比重较大，对国家税收政策的敏感程度较高。因此，应该继续坚持对中小企业的“减费降税”政策，提高中小型制造业企业的转型升级的动力与热情。从目前我国财税体制改革的进程来看，国家已经出台了大量的优惠扶持政策，但政策出台后，宣传、执行工作不到位，很多中小企业对政策不了解，并且政策内容繁杂、不系统，导致很多企业无法享受优惠政策。因此，需要通过现有的各种宣传渠道，让中小企业在充分了解的基础上，用足各项优惠政策，让减税降费行动成为真正减轻制造业企业负担的有效路径。

2.加强财政预算管理，提高资金使用效率。对于制造业转型升级的专项资金存量较大的问题，要认真贯彻落实新《预算法》的规定，加强财政资金的预算管理。首先，针对制造业企业受市场影响变动大的现象，对转型升级项目的预算编制建立动态调整制度。其次，建立财政专项资金绩效考核系统，根据财政专项资金效用，建立退出机制，以激励企业和管理部门加快财政资金的拨付速度和使用效率。

3.优化财政补贴资金的投入渠道。通过财政资助、贴息等支出手段，支持制造业的研发和自主化。利用财政贴息等支持手段鼓励由科研院所和制造企业共同开发高端装备，探索建立制造业发展与建设的联动机制。建立官、产、学、研各方紧密合作的工作机制，加大对制造业研发的财政资助，对于共性关键技术研究、开发、集成等公共科技活动，采取前补助方式支持，对于具有明确的、可考核的制造业产业化项目采取后补助方式支持。利用中小企业公共服务平台建设，促进创新资源的优化配置和专业化分工协作，推动共性关键技术的转移与应用。

4.拓宽财政筹资渠道，扩大财政资金支持规模。根据企业对财政资金的需求，地方政府可以适当发行企业债，建立PPP的融资模式等方式，尽可能吸引社会资本投资到制造业转型升级中。利用地方政府与银行间的合作关系，建立制造业转型升级的产业基金，以保证转型升级企业对资金的需求。

〔1〕Cullen,J.，andR.Gordon,“TaxesandEntrepreneurialRisktaking:Theory and Evidence for the U.S”，Journal of Public Economics,2007，91:1479-1505.

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