我国土地征收问题及改革方向探索

刘 畅

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)



我国土地征收问题及改革方向探索

刘 畅

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095)

摘要土地征收作为我国农地非农化的唯一途径，对于工业化和城市化的形成具有重要意义。该研究分别从公共利益目标、行政操作过程、土地补偿3个方面出发，发现目前我国土地征收存在着公共利益范围不明确、土地征收行政操作过程不规范、土地征收补偿标准较低等问题，进而导致征地冲突等矛盾，不利于社会的稳定发展。提出了今后我国土地征收改革方向：完善土地征收内涵，明确公共利益范围；规范土地征收操作过程；适当提高现有土地征收补偿价格；充分做好市民化后失地农民的生活安置工作。

关键词土地征用；问题；改革方向

进入21世纪以来，我国工业化和城市化进程飞速发展。农地非农化过程是实现工业化和城市化的重要途径之一，根据农业部相关统计，截至2012年底，我国土地流转中流入工商企业的面积为186.67万hm2，比2009年增加了115%，可以看出我国农地非农化面积虽然总量不高，但增速明显。农地非农化过程的唯一途径就是土地征收。虽然土地征收为我国提供了大量的土地存量，对于提升工业化、城市化水平发挥了重要作用，但在该过程中，频繁发生的农户与政府之间的矛盾冲突让人们不得不反思土地征收存在的问题。有关城镇化调查数据显示，约有16%的家庭在新一轮城镇化过程中遭遇过征地、拆迁，同时，关于土地征收、农地流转的问题一直占信访总量的一半以上，在一些地区，土地征收矛盾已成为主要社会问题之一[1]。因此，为减少农户与政府矛盾，促进农地非农化过程合理化、有效化，进而实现社会经济和谐化发展，有必要发现土地征收制度背后的隐患，并提出较为可行的改革方向。

从不同国家和地区的比较来看，土地征收都是指国家出于公共利益的需要，以行政权力强制取得非国家所有的土地，并给予原土地所有者以补偿的行为[2]。公共利益、行政权力、土地补偿构成土地征收过程的三大方面[3]。笔者从公共利益范围界定、行政操作过程、土地补偿3个方面探究我国土地征收过程中存在的问题，并提出土地征用改革方向。

1土地征用过程中存在的主要问题

1.1公共利益范围界定不明确大多数国家的土地征收都是以公共利益为需要，因此公共利益成为土地征收过程的直接出发点。目前，无论是政府还是学术界，对于公共利益的理解存在多面性与复杂性，没有达成统一的共识，更缺乏准确的司法、行政解释。如今对于公共利益的解读主要有以下3种：一是认为公共利益就像自然法则和正义，等同于理想的价值和规范；二是认为“公共”一词与“私人”相对，意为大多数的，因此公共利益指符合大多数人或特定组织、人群所期待的利益；三是认为公共利益是一群人或组织共同竞争的结果。

这些对于公共利益范围的不同解读使农地非农化的目的与结果不明确。一些地方政府在不科学的政绩观驱动下，肆意扩大土地征收权权力范围，将征地范围延伸到包括非公共利益需要的一切用地项目，大力发展如房地产等高利润产业，为地方财政增收。曲福田等[4]的研究表明，1992年某省11个县的200个大规模的用地项目中，属于公共事业的仅42项，而以盈利为幌子的项目高达148项，其中，房地产项目35项。

1.2土地征收行政操作过程不规范根据国土资源部《关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》文件中相关规定，目前我国征地工作包括告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证等程序。从现在正施行的土地征用程序不难看出，该过程中政府行使了很大程度的操控权，即强制征用，而被征用土地农民因组织化水平低、个人专业知识和基本技能匮乏，缺少足够的话语权，尤其是在利益被侵犯时难以维权。虽然雷利·巴洛维[5]认为征用权是最高统治者在没有所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力，是政府与生俱来的。这种强制性操作程序的确有助于规模经济的形成，而且具有节约交易费用的作用。但是，在征地制度维护着所谓公共利益的同时，并没有实现防止农地过度非农化的政策目标。数据显示，自1990年以来，我国平均每年流失耕地面积达66.67万hm2以上。

在强制性进行土地征收的背后往往是各地方政府间利益的博弈。我国目前所行使的土地市场严格禁止土地所有权市场，政府垄断一级市场。政府官员受个人利益的驱动，以“公共利益”为幌子，利用“强制性”权力从农民手中低价征收土地后，又以高价出让给公司、企业，进而赚取低成本下的高额利益差价。这种行为虽降低了交易成本，但也造成了土地市场的无序管理，恶意竞争事件频繁发生。此外，GDP作为目前衡量政府官员考核的重要指标，地方政府往往为了政绩的提升和经济发展的需要，在“垄断”权力下征用土地进行农地非农化过程，增加建设用地面积，吸引企业投资，带动地区经济发展。这种做法一方面造成了建设用地大规模无序扩大，使土地利用效率低下，集约利用水平低。另一方面造成农用地面积紧张，耕地红线难以保持。据统计，在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量高达2.67万～3.33万hm2，征用土地占建设用地总量的75%～90%[6]。

1.3土地征收补偿标准较低关于我国土地征收补偿标准，《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6～10倍。安置补助费，以需要安置的农业人口数计算，每人标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4～6倍，但每公顷最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。从我国现行的《土地管理法》可以看出，我国土地征用标准的制定是以被征收土地的原用途给予补偿，并非以即将被开发的土地用途价值计算。

同时，至于补偿费用的归属问题，按照现行法律规定，土地补偿费归集体经济组织所有，安置补助费给安置单位，只有地上附着物和青苗的补偿费归属农民个人。经过层层盘剥，最终农民获得的补偿费少之又少，严重侵害了农民的土地使用权。

从土地征用补偿的角度可以看出，这种通过农业产值来确定农地价格的方法忽略了市场供求关系决定价格的理论作用，政府单方面定价的行为剥夺了农民对土地使用权的话语权，无权直接参与讨价还价的过程。地方政府将土地从农民手中强制性征收，对于一些农民来说甚至剥夺了一辈子的收入来源，但农民以此获得的补偿仅仅足以维持几年的生活费用，这无疑在一定程度上增加了农民对土地征收的不满情绪，激发社会矛盾和冲突。冀县卿等[7]在对市民化后的失地农民对征地时满意度的调研数据显示，超过50.00%的农民对于征地制度不满意，90.44%的农民认为应该适当提高征地补偿款的比例。

2我国土地征收改革方向

2.1完善土地征收内涵，明确公共利益范围目前由于土地征收内涵不明确，一方面造成了部分地方官员利用所谓的“公共利益”增加建设用地面积，谋取经济发展私利；另一方面使得失地农民并不理解土地征收的目的，增加了农民对政府的不信任感，不利于“阳光政府”的建设。对于今后土地征收工作改革方向，应首先从其内涵下手，明确限定我国法律中公共利益范围。“公共利益”是由“公共”和“利益”两词组成。其中“公共”与“个别”相对，根据《辞源》的解释，“公共，谓公众共同也”。对于公众的范围确定，可以根据地域或人数划分，即由一个地区大多数人的利益决定的即为“公共”的利益。“利益”则指某个特定的(精神或者物质)客体对主体具有意义。该研究认为，公共利益应满足以下2个要求：一是符合大多数人的价值标准，服从社会的主流意识；二是能够给大多数人带来益处。

2.2规范土地征收操作过程在现行的土地征收制度安排下，政府存在着偏离公共利益原则行为的内在与外在驱动，不利于土地市场的正常运行和社会的稳定发展。同时，失地农民在土地征收过程中缺少足够的参与权和话语权，失地农民的权益受到严重侵害。考虑到目前土地征收过程中存在的问题，笔者认为一方面对于地方政府在土地征收过程中所扮演的主体角色，中央政府应做好充分的督察工作，明确每一次土地征收目的及后续工作开展，对于打着“公共利益”的旗号进行土地征收，进而招商引资的行为，应予以相应的惩处措施。严格限定建设用地指标，防止建设用地大规模无序扩张，同时，完善政府官员考核标准，切勿仅以GDP论英雄，可考虑将耕地保护、土地可持续集约利用水平等指标纳入政绩考核中。另一方面，要加强被征地农民在土地征收过程中的话语权，保障农民的合法权利不被侵害。可适当建立第三方仲裁机构对土地征用过程予以监督，同时在村民委员会、村民小组设立专门咨询机构，为农民答疑解惑，让农民明明白白地参与土地征收工作。

2.3适当提高现有土地征用补偿价格目前造成征地冲突，不利于社会稳定发展的直接原因是土地征收补偿价格较低，这决定了被征地农民对补偿价格的满意度。目前影响被征地农民意愿及价格补偿满意度的主要因素有征地后用途和类型、征地前农地用途、失地面积比例、农民对农业的依赖程度等[8]。因此政府应以征收补偿价格、补偿费所属对象为出发点，综合考虑土地征收前后用途和类型、不同地区的社会经济发展水平、农民失地面积等多方面，完善现有土地征收补偿制度，适当提高现有土地征收补偿价格。

以征地前后的土地利用类型变化为基础，诸培新等[9]曾从资源环境经济学的角度认为当农用地被征收成为建设用地后，将损失土地资源的部分非使用价值，因此，土地征收补偿费应包括土地资源的使用价值和非使用价值的全部价值。其中土地资源的非使用价值包括存在价值和馈赠价值。该研究认为，对于土地资源的非存在价值估算虽然存在一定技术难度，但为今后土地征收工作提供了科学的思路。此外，为防止部分地方官员在土地征收过程中赚取巨额价格差，对于今后征地补偿费的确定，不能单以被征收土地之前的价值估算，还应考虑征收后的土地价值。同时，还应综合考虑不同地方发展、农民类型等多种因素，实施差别化的土地征收补偿制度。

2.4充分做好市民化后失地农民的生活安置工作目前大部分农民在土地被征收后选择向市民身份转换，这些失地农民同城市居民一样开始享受城市资源。对于市民化后的失地农民而言，不仅仅是生活空间位置的改变，还有对周边环境的熟悉度与适应度。如果政府可以从住房、就业、教育、医疗保障等各方面对市民化后的失地农民予以帮助和支持，这无疑会增加失地农民对征地制度的满意度。但冀县卿等[7]通过对市民化后失地农民的满意度调查显示，大部分失地农民一方面因土地补偿费太少对现行土地征用制度不满意，另一方面对目前生活配套设施也不满意。因此，政府还应做好失地农民市民化后的生活安置工作，在住房、就业、教育、医疗保障等各方面为他们提供帮助和支持，优化基本配套设施，同时组织人员定期回访，反馈失地农民的城市生活满意度，促使市民化后的失地农民能够尽快融入城市生活。

参考文献

[1] 应笑我.中国土地忧思录[J].南风窗，2003(17)：42-46，48.

[2] 刘向南，曲福田，许丹艳.江苏省征地制度与农村社会经济发展调查[J].中国人口·资源与环境，2006(4)：49-54.

[3] 陈利根，陈会广.土地征用制度改革与创新：一个经济学分析框架[J].中国农村观察，2003(6)：40-47.

[4] 曲福田，田光明.城乡统筹与农村集体土地产权制度改革[J].管理世界，2011(6)：34-46，187.

[5] 雷利·巴洛维.土地资源经济学：不动产经济学[M].谷树忠，译.北京：中国农业大学出版社，1989.

[6] 胡茂.我国现行土地征用制度安排下的政府行为分析[J].农村经济，2006(10)：19-21.

[7] 冀县卿，钱忠好.市民化后的失地农民对征地制度评价：基于江苏省的调查数据[J].农业技术经济，2011(11)：4-15.

[8] 陈艳华，林依标，黄贤金.被征地农户意愿受偿价格影响因素及其差异性的实证分析：基于福建省16个县1436户入户调查数据[J].中国农村经济，2011(4)：26-37，56.

[9] 诸培新，曲福田.从资源环境经济学角度考察土地征用补偿价格构成[J].中国土地科学，2003(3)：10-14.

作者简介刘畅(1995- )，女，山东泰安人，本科生，专业：土地资源管理。

收稿日期2016-04-25

中图分类号S 29

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)15-200-02

Exploration on Problems and Reform Direction of Land Requisition in China

LIU Chang

(College of Public Administration of Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

AbstractAs the only way of non-agriculturalization of farmland, land requisition is of great significance for the formation of industrialization and urbanization. From three aspects of public interests, administrative operation processandland compensation, it was found that there are many problems in land requisition in China, including unclear range of public interest, unstandard administrative operation process of land requisition, low compensation standard, which leads to the conflict of land expropriation and is not conductive to the stable development of the society. The reformation direction for land requisition in China was proposed:perfecting land requisition connotation, determining scope of public interests; regulating land requisition process; appropriately improving the existing land requisition compensation price; doing a good job in landless peasants resettlement work.

Key wordsLand requisition; Problems; Reform direction