城市化进程中节约集约利用土地探析<br/>——以安阳市文峰区为例

城市化进程中节约集约利用土地探析
——以安阳市文峰区为例

2016-03-19郝启秋

安阳师范学院学报 2016年6期

关键词：集约节约土地利用

郝启秋

(安阳师范学院政管学院，河南安阳 455000)

城市化进程中节约集约利用土地探析
——以安阳市文峰区为例

郝启秋

(安阳师范学院政管学院，河南安阳 455000)

随着城市人口和城市化用地的不断增加，城市用地需求量的增长与土地资源供给量严重稀缺之间的矛盾日益突出，尤其伴随着房地产泡沫、金融危机等新问题的产生，建设用地供需矛盾更加尖锐。国土资源供需总量平衡的核心内容是建设用地供需总量的平衡，对土地进行严格管理，科学规划发展、合理布局结构，增强节约集约利用意识尤其重要。在总结前期文峰区土地节约集约利用中采取的对策和经验的同时，对目前文峰区土地节约集约利用中存在的问题，有针对性地提出对策及建议。

土地资源;节约集约;科学规划;城市化

我国地大物博，资源丰富，领土总面积广阔。但是,土地资源仍然出现了严重短缺的情况。土地资源的节约集约利用十分重要。节约集约主要有三个层面上的意思,第一，注重节约用地，即建设上合理用地,利用一切办法减少耕地占用量;第二，强调集约用地,即增加建筑用地的投入产出的强度,增强土地集约化程度;第三，依法合理有序地安排土地投放的力度,不断改良建设用地结构布局,挖掘用地潜力,提升土地的利用和三个配置效率[1]。

一、城市化进程中土地节约集约利用的现状

土地资源既是重要的稀缺资源也是经济发展的核心要素，土地在为经济发展提供强大支撑的同时，供需矛盾也日益凸显。

(一)现阶段国内用地状况

目前，我国土地资源虽然基数大，平均到每个人的占用量少，总体上平均每个人的占有面积低于世界水平；林地面积极少，森林覆盖率极低，是世界上人均森林蓄积量和森林覆盖率最少的国家；农用地质量一天比一天退化，土地利用效率低下，盐碱地变多，水土流失严重，土地沙漠化程度严重，同时由于近年来我国工农业生产尤其乡镇工业的高速发展，工业“三废”排放量和农药施用量不断增加，从而使土地污染日趋严重；建设用地在飞速增加，耕地面积逐渐减少[2]。而且，我国长期实行的是城市国有、农村集体所有的土地管理制度，统一的土地市场基本没有出现过，长期依赖建设用地指标的计划经手段来管理土地，导致城市建设用地陷入稀缺困境，从而使农民土地权利受到侵犯，土地利益矛盾越发激烈[3]。

(二)城市化进程中土地节约集约利用理论依据

1.树立和落实科学发展观的要求

党的十六届三中全会上要求走可持续的发展道路，促进经济社会及人的全面的发展，还强调要严格按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展以及统筹国内发展和积极对外开放的理念，落实科学发展观。因此，要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。

2.节约和集约用地是我国土地利用的唯一出路

我国土地资源有限的基本国情决定我国必须走集约节约道路。目前，在社会主义经济建设高速发展的情况下，建设使用土地量大幅增加，而可以使用的土地资源有限，供需矛盾严重。要提高土地利用率，就要科学利用存量土地，确保土地投入最小化，获取产出效益最高化，转变经济发展的方式，加大集约化土地利用方式的宣传与实践，加速替代粗放的土地利用方式[4]。

目前，国土部门针对土地节约集约提出“双提升”行动，目标任务有四个：首先，优化国土空间开发格局。坚持总体规划和整体监控，必须守住基本农田红线，确保实有耕地面积最低标准。其次，优化升级土地利用结构布局。守住盘活存量基数、严控增量生态保护红线，严格把控开发强度和难度。再次，耕地保护在数量和质量上优化提升。落实最基本的耕地保护制度，依法实施耕地的占用审批制度，想方设法弥补耕地在数量和质量上欠缺。最后，健全节约集约化用地制度。落实节约集约用地举措，配合理论指导，科学有效用地[5]。

3.坚持走可持续发展道路必须实现土地利用由粗放式向集约式的根本转变

改革开放以来，土地利用采取粗放的经济增长方式，盲目追求GDP，盲目投资，盲目用地，低水平低效率重复建设，高浪费、低产出，过量占用郊区良田，破坏土地质量，使建设用地占地量大幅增长，实际上经济并没有大的突破。粗放发展理念让土地伤痕累累，逐年减少，损害了后代的生存利益。土地资源的有限性要求要转变经济增长方式，科学明智地走集约用地之路。

(三)文峰区城市化用地状况

文峰区地处安阳市城区中心，是政治、商贸、文化的核心地带，是安阳市重点发展区域，既包含传统的旧城区，又有不断发展的新城区。其土地面积约180平方公里，人口约38万，而耕地面积仅有7408公顷，人均耕地不足0.5亩；加之近年来经济的快速发展，耕地后备资源严重匮乏。多个省、市级重点项目相继落地，经济发展和用地增长产生冲突，土地的高效利用需求也愈发迫切。文峰区面对发展需求与有限土地资源的现实情况，迫切需要顺应时代要求，走节约集约利用土地之路。

二、土地节约集约利用中存在的问题及原因

城市土地利用过程中，土地资源配置的不科学、不合理的用地结构以及空间布局的不紧凑，阻碍了我市土地资源的生产区位效益，达不到聚集经济的效果，阻碍了土地利用的综合效益最优化。

(一)土地资源配置不合理

受安阳城市发展的历史条件制约，文峰区土地资源配置不够合理。具体表现为：一是由于城市规划调整相对滞后导致旧城区拥堵、新城空闲的现象；二是由于土地利用整体规划与现阶段城市发展速度不协调，造成城区周边部分新建住宅空置以及已供建设用地闲置现象存在；三是城市配套设施建设滞后，城中村以及城郊居民的居住环境质量有待改善。

(二)土地利用效率较低

我国土地资源浪费情况严重，使用效率较国外偏低，多为粗放式经营，明显存在土地产出率低等问题。农用地单位面积产量方还有很大的提升空间，非农业建设用地产出率偏低也有相当大的回升潜力。

文峰区是安阳的传统老城区，建筑物多为门面商业房和单层或两层非成套建筑，低容积率、粗放式的用地问题依然严重。具体表现在以下方面：第一,旧城改造前，旧城区建设容积率低，用地效率、人居环境有待改善。第二，在棚户区改造之前，多数村庄未编制村庄规划，农村自主翻建的房屋零星分散，户均占地面积较大，许多村落人均占地面积超过标准，同时部分老村内形成“无人区域”，农村土地利用低效已成大局。第三，前期企业厂房建设以单层平铺为主，占地面积大，企业建设科技含量较低，容积率低，用地粗放。第四，前期城市商业、住宅楼建设以多层为主，容积率偏低，利用效率有待提高。第五，部分企业建设前期宣传力度大，但是实际寄希望于当地招商或者银行贷款，资金投入乏力，土地被长期闲置,引起社会纠纷。

(三)城市扩张过分依赖增量土地

由于城市周边增量土地开发成本明显低于存量土地，目前我国多数城市扩张所需建设用地资源以增量土地为主，扩张型的城市发展迫使城市周围的农用地大量转变为建设用地。安阳市也不例外，早期的城市发展以文峰区辖区内高庄乡、宝莲寺镇等乡镇土地的农用地转用为主，粗放式开发和低效经营的情况加剧了增量土地的压力。

(四)用地审批和用地监管机制有待完善

一方面，现行土地用地审批程序欠合理，项目用地相对粗放，不利于节约集约用地：第一，用地审批的过程手续麻烦，报批时间拖延较长，给后期征地拆迁工作造成不良影响。第二，项目用地在前期准入监管不严，门槛低。一些用地粗放的项目依然能顺利办理，造成市区用地效率低下，阻碍土地的节约集约利用。

另一方面，用地监管执法力度不够，虽然全年土地执法巡查工作不间断，但往往呈现出执法巡查来则守法用地、走则继续违法用地建设现象。土地的浪费和违法利用给节约集约用地横亘了一道看不见的坎。

急性左心衰竭是急性心力衰竭中较为常见的疾病，其发病迅速，如不及时治疗具有进行性恶化趋势，发病后需要尽早采取治疗措施以保证患者的生命安全。发生左心衰竭后患者的心排出量急剧下降，从而致使左心排出效率下降，患者的毛细血管和肺静脉的压力升高，血管渗出液大量进入肺间质和肺泡中，导致气体交换障碍，组织器官缺血缺氧[3]。死亡率较高.目前，临床通过药物治疗，已取得较好的临床效果，但病情发展过于迅速，急性心力左心衰患者的治疗方法及预后恢复已引起人们的高度关注，寻找更为合理的治疗流程，有效的治疗手段和尽早目标化管理已成为急诊工作人员的研究重点。

(五)企业、群众节约集约用地意识不强

由于相关土地政策宣传不到位，企业、群众的节约用地意识缺乏，不能够自觉接受法律法规约束，违法用地现象依然存在。与此同时，土地执法工作还受到其他多方面因素制约和干扰，执法难度较大。用地审批环节虽然从土地投资强度、容积率、建筑密度等多方面进行了严格审查，但是大量企业在取得土地后，为所欲为，不遵循规则去利用土地。针对这种情况，相关部门并没有拿出有效的制约措施，监管过程松懈，这需要改革完善。

三、有效推动土地节约集约利用的对策及建议

(一)合理规划土地资源配置

规划在人类社会持续发展中起着极其重要的作用，规划不仅能解决目前问题，而且也是解决战略发展的有力工具；规划不仅是解决部门问题，而且是处理全局问题和整个区域持续发展的重要手段[6]。文峰区相关部门在制定土地利用规划时要根据辖区实际情况，适当调和旧城拥堵和新城空闲的矛盾，让城市发展规划与土地利用规划完美衔接，从建设用地规模、项目集聚、加强投资等多方面入手避免土地闲置现象发生；同时重视城区及乡村人居环境发展，合理建设城市环境，加快推进棚户区改造，提高郊区居民的人居生活质量。

(二)多措并举提高建设用地利用效率

对城市发展而言，城市土地利用效率提高可以有效增加城市经济总量，鼓励和支持土地使用者依法建设高层建筑和地下建筑是提高土地利用率的有效途径。

(三)盘活土地存量，节约土地增量

1.加强综合整治，通过旧城改造和城中村改造盘活低效用地，改善人居环境。针对旧城区土地利用效率低、人居环境差的情况，文峰区启动了旧城改造机制。其中，南大街旧城改造项目中，涉及拆迁总面积约15万平方米，居民1600多户。重新合理规划后，除居民安置、道路、绿地和文物古迹用地外还腾退出商业用地约145亩，出让土地约1.85亩，不仅改善了居民的生活环境，增加的商业用地更为居民后期生活提供了经济保障，且盘活了土地存量。

2.针对文峰区编制村镇规划前遗留的闲置用地，进一步加大城中村改造和新农村建设力度，集中规划兴建住宅小区，归并零星村庄，整合旧村落宅基地，实现利用效率最优。对城中村内的土地应及时由政府收回进行储备或另行安排使用。在具体运作中坚持“政府主导、统筹规划、市场运作、整体搬迁、旧址改造”的原则进行。如：汪家店实施城中村改造项目，涉及拆迁面积约400余亩，建筑面积约22万平方米，原容积率约为0.82，改造工作涉及2900多人。改造后安置村民用地面积约107亩，建筑面积约27万平方米，改造后容积率约为3.8，容积率提高了4.6倍，共腾退出土地290多亩。经过旧城改造和城中村改造，一方面改善了城中村居民人居环境，另一方面整合出更多存量土地，为城市发展提供更大发展空间。

3.加强新型城镇化建设为城市发展增加存量土地。通过推动新型城镇化建设，在宝莲寺镇通过东风片区改造及锦和家园廉租房建设，为宝莲寺镇村民提供新型城区住宅，一方面为城市扩张提供了强有力的土地资源后备，另一方面改善了城市郊区乡镇居民的生活环境。

(四)完善用地审批和监管机制

1.严格用地审批程序

一方面辖区各部门相互配合，严格土地审批程序，从源头上节约每一寸土地。提高工作人员思想认识，通过集中培训和日常指导加强工作人员业务技能，在土地报批环节严把质量关，使每一宗土地都能够有效利用。另一方面要规范用地审核监管机制，严格实施土地的利用管理机制，提高项目的用地准入门槛。对不符合产业政策、资源能耗低的项目加以拒绝[7]。

2.实行项目用地奖惩机制

政府鼓励现有企业利用厂区土地技改、扩建和增加投资，在环保、规划等方面给予减免审批费用的优惠，并给予一定的奖励，以此调动企业提高土地利用率的积极性。近年来安阳市政府为安阳高新技术产业集聚区文峰区入驻项目制定了一系列的优惠政策，如：投资强度达到250万元/亩以上，年税收贡献值基本在9万元/亩以上，项目土地可享受挂牌价；投资强度如果达到了280万元/亩以上的，年税收贡献值达到了12万元/亩以上的，项目土地可享受成本价；投资强度达到300万元/亩以上，年税收贡献达到15万元/亩以上的，项目土地可享受一事一议的优惠政策。优惠政策采用先征后奖的方式，由企业方按照土地招拍挂的政策和规定，足额缴纳。待企业正常投产经营产生税收并达到约定的税收额度后，区财政逐年奖励企业，直至优惠部分全部奖返。奖励政策一方面将优惠给予项目单位，有利于招商引资工作推进，另一方面也保障了项目土地的合理、高效利用。

3.加强土地利用监管机制

近年来文峰区严格按照安阳市制定的节约集约利用土地的标准和惩罚机制推进土地利用监管工作，积极将建设单位存在的违法用地、闲置土地等情况及时上报有关部门，由相关部门通过对闲置土地项目从严控制抵押贷款、对违法用地项目拒绝提供土地抵押等方式，限制违法用地和闲置土地。与此同时，文峰区不断强化执法监察，建立违法占地违章建筑查处工作领导机制，并把该项工作纳入各乡镇政府、街道办事处年度工作考核目标。2013年以来，又采取持续性集中“围剿”违法用地的办法，打击违法违规用地行为，收到了明显成效。

(五)创新机制，集约节约利用土地

强化创新土地用途的管制机制。严格执行整体目标规划，把握用地的总数量；严格把关耕地转用数量，牢固树立保护耕地节约集约利用土地观念。加强土地利用的政策性法规，完善土地保护制度。运用好地价的宏观调控工具，加强土地集约利用高水平产出。

(六)广泛开展节约集约用地宣传

第一，要保证宣传工作的多样性。举办街头土地文化大赛，准备奖品，激励群众参与活动。在市政广场开展大型土地专题演讲，加强群众的土地保护意识，广泛开展丰富多彩的宣传教育活动。

第二，要实现宣传工作的针对性。针对一些企业和投资项目单位以及个人开展宣传教育活动，提高他们的思想意识，使其在建设过程中提高觉悟，珍惜土地；针对企业的粗放式经营等问题，进行专题讲座和辅导，邀请专家指导，避免走更多弯路。

第三，保持宣传工作的广泛性。在广大群众中广泛开展土地资源节约集约利用宣传教育活动，真正形成人人参与层层推动的土地节约集约利用的局面。

结语

土地是民生之本，发展之基。在建设社会主义市场经济体制的大背景下，土地资源利用必须在用途管制的前提下，发挥好建设用地市场和农用地市场的作用，发挥价值规律、竞争机制的作用，实现节约用地，合理用地，加速促进土地利用向集约型的转型[8]。

[1]雷爱先.节约集约用地制度建设的“下一站”[J].中国土刊,2014,(23):43-47.

[2]王万茂韩桐魁.土地利用规划学 [M].北京: 中国农业出版社,2007.18-19.

[3]文茂林.国土论道[M].郑州: 河南人民出版社,2014.1-4.

[4]钱金子.浅谈土地节约集约利用存在的问题及建议[J].魅力中国刊,2003.(18):25-27.