地下金融治理研究初探——以河南省安阳市规范民间金融市场为例

冯　燕

(安阳师范学院，河南 安阳 455000)



地下金融治理研究初探
——以河南省安阳市规范民间金融市场为例

冯燕

(安阳师范学院，河南 安阳 455000)

[摘要]随着经济的快速发展，地下金融的活跃度、交易规模、表现形式等都发生了深刻的变化，必须以一种新的视角、新的思路来认识并引导其规范、健康发展。本文通过分析河南省安阳市2011年集中爆发的地下金融危机产生、发展过程及危害，提出了具体应对措施和办法，对规范治理全省地下金融组织具有一定借鉴意义。

[关键词]民间金融；地下金融；治理对策

地下金融，也称“未观测金融”、民间金融。随着改革开放的不断深入，在国家大力支持民营企业发展、鼓励创业以及鼓励社会资本参与经济建设的政策背景和银行紧缩银根、主渠道融资相对困难的双重影响下，地下金融市场参与经济建设的深度和广度都达到了空前的规模。而地下金融的过度活跃，必然带来金融违法行为的不断增多，如发放高利贷、转移资产、贪污腐败、诈骗、涉黑等。从2011年开始，河南省安阳市经历了城市发展历史上最大一次地下金融风波，全市接近80%的家庭受到影响。本文以安阳市为例，深入研究了地下金融市场的发展、膨胀、崩溃、修复等阶段，并对引导、规范地下金融组织的发展、管理、治理提出相关应对措施。

一、地下金融的概念辨析

近年来，随着“二元”金融结构问题的凸显，国内外学者越来越重视对地下金融的研究。关于地下金融的概念，一直以来都是学术界争议和研究的重点，许多知名学者对于“非正规金融”“地下金融”和“民间金融”等概念都有不同的表述和认知。

1998年7月，国务院颁布的《非金融机构和非法金融业务活动取缔办法》规定：凡未经中国人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、依托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融活动的机构以及非法金融机构的筹备组织，均属非法金融机构。凡未经中国人民银行批准，擅自从事下列活动均属非法金融活动：非法吸收公众存款；未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资；非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖；以及中国人民银行认定的其他非法金融业务活动。2010年5月，国务院发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第18条提出：允许民间资本兴办金融机构。在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下，放宽对金融机构的股比限制。支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股，参与农村信用社、城市信用社的改制工作。鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人最低出资比例的限制。落实中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策。适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制，对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策。支持民间资本发起设立信用担保公司，完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构，参与证券、保险等金融机构的改组改制。

由此可以看出，随着时代的发展，随着民间金融在经济中发挥越来越重要的作用，国家对民间金融发展的态度也将越来越开放。但是，相对于“地上”的正规金融体系而言，地下金融法律地位还不明确、监管主体还不明确、监管规范还不完善。因此，本文接受并拓展了中国人民银行研究员宋泓均以法律合规度为尺度的研究观点，认为地下金融是以经营行为的非正规性、隐蔽性为特征的金融行为，包括民间金融和非法金融，其本身并不具有法律意义。地下金融、民间金融、民事借贷的合法业务与非法业务交叉于各种复杂的日常金融业务中。非法金融根植于地下金融，它是地下金融的一个方面或一个部分。大部分地下金融组织同时包括非法金融与民间金融两种性质，很难采用单一性或排它性原则区分其组织的实际属性。

二、安阳市地下金融市场发展现状研究

与沿海经济发达城市不同，安阳市作为河南省的老工业基地，地下金融市场的发展相对滞后，尽管在2003年和2007年先后发生过华通翻译公司和幸福之家两起较大的非法融资案件，但并未对全市经济社会发展带来较大影响。但在2009年以后，安阳市地下金融市场相继经历了膨胀、崩溃和集中整治的阶段。

(一)膨胀阶段

安阳市作为河南省重要的老工业基地和中原经济区建设的重要战略支撑点，在城镇化建设、产业集聚区建设、民生保障、重点项目建设等经济社会方面发展迅速。参加投资建设的企业投入巨大，在银行贷款相对困难的背景下，部分企业吸纳民间资本用于缓解资金压力，一定程度上促进了安阳市经济社会的快速发展。同时，不规范的民间融资和部分非法集资行为也伴随出现。从2010年下半年开始，同全国其它地区一样，受国家紧缩金融政策和房地产市场过热的影响，安阳市以房地产行业为代表的一些企业为追求利润盲目扩张，在巨大的资金压力面前，突破国家法律界限，大量违规使用民间资金。此外，租车公司和投资公司面向社会直接或间接地非法吸纳民间资金的情况也大量出现。到2010年下半年，安阳市民间融资的月利息攀升到30%以上，达到了高峰。另外，群众在持续通货膨胀压力下，追求财产性收入的愿望活跃，受高息诱惑，参与非法融资的现象明显增多。面对这种状况，2010年年底，安阳市市委、市政府在全市组织开展了“整顿和规范金融市场秩序专项行动”，对过热的民间资本市场进行“冷处理”，并先后下发了《关于开展打击和防范非法集资集中活动的工作方案》、《关于整顿和规范融资市场秩序，促进经济健康发展的意见》和《关于打击和防范非法集资有关事宜的紧急通知》等一系列文件，以期整顿和规范民间融资市场，但收效不太明显。

(二)爆发阶段

2011年下半年，部分中小房地产企业、租车公司和投资公司资金链断裂，停止还本付息，引起了参与集资部分群众的恐慌。同时，央视焦点访谈栏目报道了安阳市“一元租车”的现象，在社会上引起较大反响，加剧了民众的恐慌心理，在2011年9月、10月引发了集中挤兑现象，引起连锁反应，导致地下金融市场崩盘。地下金融市场的崩溃对安阳市民间资本投资和金融机构信贷投放带来较大冲击。2011年、2012年和2013年，安阳市居民存款分别增长13.9%、22.7%、18.4%，比2010年的8.3%分别高出5.6、14.4、10.1个百分点；金融机构贷款余额增速在2011年、2012年和2013年分别为6.9%、8.4%、8.9%，分别比2010年的20.7%下降了13.8%、12.3%、11.8%，充分说明民间投资信心下降，金融生态环境急需改善。

(三)集中处置阶段

从2011年9月开始，安阳市市委市政府在全市集中开展整治金融市场秩序工作，并加强了组织领导，抽调专人成立了常设的处置机构，具体负责非法集资案件的侦办、资产处置兑付和涉非企业监管帮扶等工作，取得了一定成效。

(四)恢复回暖阶段

经过4年多的打击和整治，一些实力弱、规模小、抗风险能力差的地下金融机构逐渐退出市场，取而代之的是例如民间借贷登记服务中心、小额担保贷款公司、金融租赁公司等手续审批相对正规的民间金融服务机构。特别是随着互联网金融的飞速发展，一些类似于“P2P”“O2O”运作模式的金融形式开始活跃，但从法律合规角度来审视，这些金融运行模式依然游走在法律红线边缘，仍存有较大风险，需引起监管部门的高度重视。

三、安阳市地下金融危机生成的原因分析

(一)国家宏观经济政策调控与经济下行发展的双重影响，是安阳市地下金融危机的内在因素

从政策层面分析，国家实行的紧缩金融政策和房地产市场调控政策，对安阳市的房地产市场带来了较大冲击，个别房地产企业在巨大的资金压力面前，突破国家法律界限，以高息为诱饵，大量使用民间资金。从经济发展层面分析，与全国其他地区相同，安阳市经济持续下行，CPI指数居高不下，民众追求财产性收入的意愿越来越强烈，参与民间融资的热情急剧膨胀，为个别不法商人非法吸纳民间资本提供了市场。

(二)中小企业发展的资金压力与各银行紧缩银根政策之间的矛盾，是安阳市地下金融危机的外在因素

近年来，金融机构人民币存贷款基准利率不断提高，活期存款利率达月0.5分，而在2011年左右，安阳市民间融资的月息早已攀升至2-3分，面对如此之高的回报率，将资本通过借贷增值成为部分民众的首选。与此同时，受金融危机影响，我市大多数中小企业的发展都遇到了资金短缺的难题，银行业为降低风险，纷纷采取了紧缩银根、减少贷款额度的政策，更让企业雪上加霜，不得不向民间融资以满足资金需求，高额的利息使企业的生产经营无法承受、难以为继，这种饮鸠止渴的融资方式必然导致企业陷入困境，进而引发资金链断裂的严重后果。

(三)地方政府鼓励民间资本进入基础设施建设领域的政策与民间资本运行监管手段缺失之间的矛盾，是诱发地下金融危机的潜在因素

近年来，安阳市城市建设高速发展，为缓解资金压力，市政府出台多项政策，通过招商引资，鼓励和吸纳民间资本进入建设投资领域。这些民间资本中，既有企业的自有资金，也有企业通过不规范民间融资行为吸引的社会民众大量的投资。在民间资本的使用上，负有监管职责的相关职能部门，对民间资本的使用缺乏相应的监管，造成投资者盲目投资，只注意眼前利益而缺乏风险意识地跟风与盲从，这也是引发安阳地下金融危机的重要原因。

(四)安阳市民间资本市场的活跃性与两大民营企业的导向性，是安阳市集中爆发地下金融危机的重要因素

从全市民间资本市场的历史分析，早在多年前，安阳市就曾经爆发过“幸福之家”和“华通”集资诈骗案件，在全国范围内都造成了巨大影响；央视报道的“一元租车”事件，更是安阳市独有现象，且参与租车的民众趋之若鹜；另外，还有许多外地的，如天津、东北、安徽等地的投资公司、投资项目纷纷来安阳开设分公司吸纳民间资本。这充分说明，安阳市的民间资本市场与其他地市相比，较为活跃，民众投资的主动性较强，且缺乏风险意识。同时，安阳市超越集团、贞元集团两大民营企业长期以会员制和预售的方式吸收民间资金，而且在一定时期内保持了相对稳定，参与的民众群体广泛，在一定程度上对其他企业起到了示范和导向作用。

综上，当企业发展所需资金主渠道来源于地下金融的时候，当没有风险防范意识的投资行为成为一种集体无意识的时候，当政府对地下金融必要的引导、监管和规范缺失的时候，地下金融危机的爆发就成为了必然。

四、关于安阳市规制地下金融的对策建议

不可否认，地下金融的存在和发展有其特殊的时代背景和社会背景。地下金融阳光化发展是未来地下金融治理的方向。但从现阶段看，国家对于地下金融、民间资本的发展仍处于一种探索和研究的状态。因此，在国家没有出台明确的法规对地下金融予以定义的前提下，地方政府对地下金融市场的规制应从以下四个方面入手：

(一)加大力度，严厉打击地下金融犯罪

对于扰乱金融秩序、破坏社会稳定、影响经济发展的地下金融活动必须予以严厉打击。从法制角度讲，这类地下金融活动具有明显的犯罪特征，非法吸收公众存款、金融诈骗、洗钱、骗汇、逃汇、非法博彩等被法律明令禁止的金融行为始终是规制的对象。在打击方式方法上，要着手建立金融机构、公安机关、社会群众联动的联合打击机制。进一步明确各金融机构、金融监管部门、各商业银行在打击地下金融犯罪方面的义务，通过实时监测存款、货币周转金融指标的异常变化，及时将线索转至公安机关进行甄别查处。同时，积极引导广大人民群众及时向公安机关举报违法高利贷、非法集资、集资诈骗、地下博彩等地下金融犯罪活动线索，最大限度地压缩非法地下金融组织活动的生存空间。在打击力量调配上，要坚持以专业化为导向，着手建立打击金融犯罪的专业队伍。由于地下金融犯罪活动的复杂性、专业性和隐蔽性特点十分突出，因此，公安机关应进一步整合打击力量，建立专门的打击金融犯罪队伍，配齐财政、审计等辅助力量，为实现有效打击奠定坚实基础。在打击成效宣传上，要建立全覆盖机制，通过各类媒体和宣传媒介，向广大群众宣传地下金融犯罪的危害性，切实提高广大群众的风险意识。

(二)创新机制，积极探索引导地下金融阳光化发展新路子

2012年，安阳市为解决民间不规范融资的乱状，市委、市政府制定出台了《安阳市规范民间借贷暂行办法》，并成立了全省第一家民间借贷登记服务中心，整合了涉及民间借贷的登记备案、风险评审、融资对接、借贷抵押担保、跟踪服务管理、合同公证、法律服务、协助追偿债权等多种功能，在为民间资金建立合法出口、为出借资金提供安全保障、维护投资人合法权益等方面进行了有益探索和尝试。未来，市委、市政府还要充分借鉴第一家民间借贷登记服务中心的经验，将更多的、健康的、规范的民间资本引入到多种行业，在促使民间资本服务经济建设的同时，为广大群众合法、低风险提高财产性收入开辟新渠道。同时，要探索创新社会管理体制，激活民间资本活力。学习借鉴广东省创新社会管理体制的先进经验，大力促进商会发展，引导各行业逐步建立合法、规范的行业协会，通过行业协会自身的资源，合理引导民间资本投入，使其当好政府与市场主体之间的润滑剂，真正将民营经济的发展与政府管理方式的转变、将民间资本的内力和政策的外力结合起来，有效激活民间资本。

(三)与时俱进，不断改进完善地下金融监管体制

就当前而言，地方政府对地下金融组织和活动的监管机制并不健全。特别是互联网金融的兴起，更为政府监管带来了诸多新的挑战。一是明确地下金融的监管职责。目前，虽然安阳市政府机构设置中已设立了金融服务管理办公室(以下简称金融办)，并内设了地方金融监管科，但其监管对象、监管范围、监管内容、监管程序等职能并未真正履行。下一步，应明确其监管地位，将民间金融活动监管明确为市政府金融办的重要职能，切实解决监管主体不明的问题。市政府层面建立民间金融监管领导小组，统筹协调全市监管工作。二是严格民间金融组织准入。安阳市经历过2011年地下金融危机后，民间借贷市场正在逐步复苏。要以此为契机，严把审批准入关口，严禁那些规模小、竞争力弱的小额贷款担保公司、投资公司、金融租赁公司等进入市场，同时，按照“谁审批、谁监管”的原则，严格防止超范围经营、抽逃保证金等现象的发生。三是高度关注“互联网金融”发展。“互联网金融”的高速发展的确从技术层面给人们的生活带来了颠覆性的变化，但从诸多互联网金融公司开展业务的表现形式上来看，其合法性仍值得商榷。2015年12月，e租宝涉嫌犯罪被立案侦查，非法集资额高达500亿元。目前，一些类似e租宝P2P经营模式的线下民间金融活动苗头在安阳市已经出现，需引起政府的高度关注。

(四)着眼长远，切实加强全市信用体系建设

2011年以来，安阳市爆发的地下金融危机使得全市民间融资活动迅速降温。此次危机不仅仅对安阳市经济建设、社会稳定带来了严重后果，更重要是造成了信用丧失后的信用危机。一个区域内信用环境改善不是短期内可以恢复的，而是需要一个相对漫长的过程。因此，加强全市信用体系建设，对进一步促进地下金融市场的健康发展尤为重要。2014年国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》，对社会信用体系建设作出全面规划和部署。安阳市应紧紧把握机遇，结合全市实际，一方面在推进金融诚信体系建设方面加大工作力度，促进信用体系建设和征信业发展，从而降低融资成本和资金风险；另一方面，建立健全适合小微企业特点的信用记录和评价体系，进一步规范民间融资和小微企业融资行为。

[责任编辑：董士忠]

[收稿日期]2016-03-15

[基金项目]本文系2015年河南省政府决策研究招标课题“河南省地下金融组织治理对策研究”(立项编号：2015B279)的阶段性成果。

[作者简介]冯燕(1978-)，女，江苏涟水人，主要从事体育人文社会学研究。

[中图分类号]F833

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5330(2016)03-0055-04